CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công 1. Cơ sở lý luận về đầu tư công 1.Khái niệm đầu tư công Theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Có nghĩa là đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư.
Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản. Về khái niệm ĐTC, nhiều nhà nghiên cứu kinh tế trong nước và trên thế giới có các quan điểm khác nhau. Theo nghiên cứu của Phạm Ngọc Kiểm (2002), ĐTC là việc bỏ vốn ra bằng tiền hoặc tài sản hữu hình hoặc tài sản vô hình để kinh doanh nhằm đạt được lợi ích nào đó. Theo Từ Quang Phương và cộng sự (2012), ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
Do cách nhìn nhận khác nhau dẫn tới đánh giá và quản lý hoạt động đầu tư công, vốn đầu tư công không thống nhất ảnh hưởng tới huy động nguồn vốn cho đầu tư công và hiệu quả của hoạt động đầu tư. Đơn giản là có công trình nghiên cứu về đầu tư công sử dụng nguồn vốn Nhà nước có thể bị đánh giá hiểu sai bản chất nếu người đánh giá quan niệm đầu tư công chú trọng vào lĩnh vực đầu tư. Do đó, cần thống nhất khái niệm đầu tư công làm cơ sở cho việc nghiên cứu về đầu tư công và quản lý đầu tư công hiệu quả. Theo Luật Đầu tư công năm 2019 (Luật số 39/2019/QH14), “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này”.
6 Cách hiểu này là phổ biến, được luật hóa và đã phản ánh được đúng bản chất của ĐTC và thể hiện được ĐTC là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay. Vì vậy, luận văn sử dụng khái niệm ĐTC theo Luật Đầu tư công năm 2019. Tại Việt Nam, thuật ngữ ĐTC được sử dụng từ sau khi nhà nước chuyển sang nền kinh tế thị trường, ĐTC ở nước ta bao gồm: -Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành trung ương và các địa phương). -Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là cá chương trình mục tiêu trung và ngắn hạn) được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm.Phân loại đầu tư công Phân loại ĐTC dựa trên các tiêu chí khác nhau về nguồn vốn, phạm vi và mục tiêu đầu tư hay theo quy mô dự án ĐTC.
Có thể phân loại ĐTC theo một số cách sau: Phân loại đầu tư công theo khía cạnh nguồn vốn đầu tư Xét theo khía cạnh nguồn vốn, đầu tư công bao gồm các hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước vào các công trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, vốn nhà nước trong ĐTC gồm vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển; vốn huy động từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. Phân loại đầu tư công theo phạm vi và mục tiêu đầu tư. -Loại 1: ĐTC vào các hoạt động không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hơn là mục tiêu lợi nhuận, có tác dụng hình thành các cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội cho phát triển; hỗ trợ, kích thích thu hút các nguồn vốn khác.
7 -Loại 2: Đầu tư vào các hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận (kinh doanh), như đầu tư dự án và thành lập doanh nghiệp nhà nước thực hiện dự án ĐTC (Nhà máy thủy điện Sơn La); đầu tư vào các chương trình, dự án vì mục đích kinh doanh; đầu tư thông qua tổ chức kinh tế do Nhà nước lập ra (Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước). Phân loại theo tính chất dự án đầu tư công. Căn cứ vào tính chất dự án, hoạt động ĐTC được phân theo nhóm dự án có cấu phần xây dựng và nhóm dự án không có cấu phần xây dựng. -Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án.
-Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác. Phân loại theo quy mô và mức độ quan trọng của dự án đầu tư công. Căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô, dự án ĐTC được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo từng tiêu chí quy định theo Luật Đầu tư công. Phân loại dự án được thực hiện theo Phụ lục phân loại dự án đầu tư xây dựng công trình ban hành kèm theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18 tháng 06 năm 2015 của Chính phủ và Phụ lục tiêu chí phân loại dự án đầu tư công ban hành kèm theo Nghị định 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công.Đặc điểm của đầu tư công -Một là, ĐTC của NSNN là khoản chi tích lũy.
Chi ĐTC trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này thể hiện rõ thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… Sự tăng lên về 8 số lượng và chất lượng của hàng hóa công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng. -Hai là, quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển KT-XH của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, quy mô chi ĐTC của NSNN chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội.
Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ NSNN để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hóa. Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng trở nên đa dạng hơn nhằm đáp ứng được nhu cầu thực tiễn, như chi hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục tiêu KT-XH… Quy mô chi ĐTC của Nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hóa và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó, chi đầu tư phát triển của Nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội sẽ được cắt giảm. -Ba là, chi ĐTC phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư.
Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng hạ tầng cơ sở. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác. 9 Nội dung chi ĐTC gồm 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; chi dự trữ nhà nước.
Trong đó, chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả. -Bốn là, đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn và vốn này nằm khê đọng không vận động trong suốt quá trình thực hiện đầu tư. Do đặc điểm này, cần phải tính toán kỹ khi tiến hành công cuộc đầu tư, tránh những thiệt hại hay tổn thất mà công cuộc đầu tư có thể gặp phải và cần phải phân bổ vốn theo tiến độ phù hợp đảm bảo tính liên tục và giảm lượng vốn tồn đọng. -Năm là, hoạt động ĐTC mang tính chất lâu dài.
Thời gian để tiến hành một công cuộc đầu tư cho đến khi các thành quả của nó phát huy tác dụng thường kéo dài nhiều năm, tháng với nhiều biến động xảy ra. Trong quá trình đó, các tác động của môi trường đầu tư có thể làm những dự đoán của chủ thể đầu tư bị sai lệch, do vậy, cần quản lý một các nghiêm mặt và có sự điều chỉnh kịp thời quá trình đầu tư. Thời gian vận hành các kết quả đầu tư để thu hồi đủ vốn hoặc cho đến khi thanh lý tài sản do vốn đầu tư tạo ra thường kéo dài nhiều năm, có dự án thời gian tồn tại các kết quả mà chủ đầu tư tạo ra là vĩnh viễn (như công trình văn hóa, kiến trúc lớn…). Quá trình đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động đầu tư chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, KT-XH.
Các thành quả của hoạt động ĐTC là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà chúng được tạo dựng nên, do đó, các điều kiện về địa lý, địa hình sẽ ảnh hưởng không chỉ tới quá trình thực hiện đầu tư mà còn ảnh hưởng tới sự hoạt động và phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư sau này.