Tổng quan về luận án

Trong bối cảnh kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, vai trò của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được xác định là "giữ vị trí then chốt và là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội" theo tinh thần Nghị quyết 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn tồn tại nhiều khoảng trống pháp lý nghiêm trọng.

Luận án tiến sĩ luật học của nghiên cứu sinh Hồ Thị Hải, được thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam dưới sự hướng dẫn của PGS. Hồ Ngọc Hiển, đặt ra câu hỏi nghiên cứu trung tâm: Pháp luật hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp tại Việt Nam có những hạn chế, bất cập gì và cần hoàn thiện theo hướng nào? Đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên tiếp cận toàn diện vấn đề giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thuần túy dưới góc độ pháp lý, bổ khuyết cho khoảng trống nghiên cứu kéo dài nhiều thập niên.

Research gap được xác định rõ ràng: mặc dù tồn tại nhiều công trình nghiên cứu về quản lý vốn nhà nước, song "số lượng công trình nghiên cứu một cách trực tiếp về hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn còn hạn chế," đặc biệt là tiếp cận dưới góc độ pháp lý. Các nghiên cứu trước đây chỉ xem xét giám sát như một bộ phận cấu thành của hoạt động quản lý vốn mà chưa phân tích cụ thể và thấu đáo trên phương diện lý luận. Nghiên cứu có phạm vi thời gian từ năm 2010 đến 2020, tập trung vào nhóm DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ và doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn góp, cổ phần.

Literature Review và Positioning

Nền tảng lý luận của công trình được xây dựng trên ba dòng tư tưởng lớn. Thứ nhất, từ tác phẩm kinh điển của K. Marx trong Bộ Tư bản phê phán khoa kinh tế chính trị, Quyển thứ ba về công ty cổ phần và sở hữu xã hội — được xem là lý luận tiền đề về DNNN và sở hữu vốn nhà nước. Thứ hai, các nghiên cứu của OECD (2005, 2010, 2018) trong Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises xác định DNNN là "doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng," đồng thời khuyến nghị Nhà nước cần đánh giá thận trọng và công bố các mục tiêu để giải thích hợp lý cho việc đóng vai trò sở hữu. Thứ ba, các nghiên cứu trong nước như công trình của Tạ Ngọc Tấn và Lê Quốc Lý (2012) Đổi mới, nâng cao hiệu quả DNNN nhận định "quản lý và giám sát là hai phạm trù khác nhau nhưng không có sự phân định rạch ròi mà có sự đan xen vào nhau."

Hai quan điểm đối lập nổi bật trong literature: Phạm Thị Thanh Hòa (2012) trong luận án tiến sĩ Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam giới hạn khái niệm vốn nhà nước là "nguồn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước," trong khi Vũ Thị Nhung (2017) trong Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước mở rộng hơn khi coi "vốn nhà nước bao gồm nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và các nguồn vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh." Sự thiếu thống nhất này phản ánh chính xác thực trạng pháp luật thực định: khái niệm "vốn nhà nước" được ghi nhận tại Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2013, Luật Đầu tư công 2014 và Luật 69/QH13/2014 nhưng chưa có sự thống nhất về nguồn gốc hình thành cũng như hình thức biểu hiện.

So sánh với nghiên cứu quốc tế, mô hình Temasek của Singapore thành lập từ năm 1974 được xem là "tấm gương điển hình" cho công ty kinh doanh vốn nhà nước nhờ các đặc tính "kỷ luật thương trường" và "tính chuyên nghiệp" (Trần Tiến Cường, 2013). Mô hình SASAC của Trung Quốc — Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nước — cũng được nhiều nghiên cứu đề cập như một hình mẫu tập trung hóa quyền sở hữu vốn nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công trình nào tổng hợp các bài học kinh nghiệm quốc tế để xây dựng khung pháp lý giám sát sử dụng vốn nhà nước thuần túy phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Công trình này mang lại ba đóng góp lý thuyết có tính đột phá. Thứ nhất, lần đầu tiên trong khoa học pháp lý Việt Nam, luận án xây dựng khái niệm độc lập về "giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp" — tách biệt hoàn toàn với khái niệm giám sát hành chính nhà nước và kiểm soát vốn theo nghĩa kinh tế. Đây là đóng góp mở đường (path-breaking contribution) bởi như tác giả xác nhận: "khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chưa được xây dựng và phát biểu tại bất kỳ nghiên cứu nào trước đó."

Thứ hai, luận án làm rõ nội dung pháp luật về giám sát theo ba chiều: (i) chủ thể giám sát, (ii) cơ chế giám sát, và (iii) thi hành kết quả giám sát. Đặc biệt, việc đề xuất nghiên cứu "hậu giám sát" — đảm bảo thi hành kết quả giám sát trên thực tế — lấp đầy một khoảng trống lý luận mà các công trình trước còn "thiếu vắng."

Thứ ba, bằng phương pháp luật học so sánh, luận án đối chiếu ba mô hình sở hữu vốn nhà nước trên thế giới: (i) mô hình sở hữu phân tán, (ii) mô hình sở hữu tập trung, và (iii) mô hình sở hữu hỗn hợp — từ đó xác định mô hình phù hợp nhất với thể chế kinh tế - chính trị của Việt Nam.

Khung phân tích độc đáo

Khung phân tích của luận án tích hợp ba lý thuyết nền tảng: Lý thuyết đại lý (Principal-Agent Theory) giải thích quan hệ giữa Nhà nước với tư cách chủ sở hữu và người đại diện phần vốn nhà nước; Lý thuyết quản trị doanh nghiệp nhà nước theo chuẩn mực OECD; và Lý thuyết về khắc phục thất bại thị trường biện hộ cho sự hiện diện của kinh tế nhà nước trong lĩnh vực then chốt. Sự tích hợp này cho phép phân tích vấn đề giám sát vừa từ góc độ quản trị nội bộ doanh nghiệp, vừa từ góc độ điều tiết pháp lý nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Luận án áp dụng triết học nghiên cứu duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp với quan điểm của Đảng và Nhà nước về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước. Đây là một thiết kế nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý trong hệ thống chính trị Việt Nam, đảm bảo tính chính trị - pháp lý của các đề xuất.

Quy trình nghiên cứu

Bốn phương pháp nghiên cứu khoa học được vận dụng phối hợp có hệ thống:

  • Phương pháp phân tích, tổng hợp: được sử dụng bao quát trong tất cả các chương để luận giải và thuyết phục về các nội dung liên quan đến chủ đề luận án.
  • Phương pháp luật học so sánh: được sử dụng ở Chương 2 để làm sáng tỏ pháp luật về giám sát sử dụng vốn Nhà nước trong doanh nghiệp ở một số quốc gia (Singapore, Trung Quốc, Hungary, Malaysia, Hàn Quốc) và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
  • Phương pháp thống kê: được sử dụng trong Chương 1 và Chương 3 nhằm tập hợp, đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan và thực trạng thực hiện pháp luật.
  • Phương pháp lịch sử: được sử dụng trong Chương 3 nhằm phân tích các bước tiến trong nhận thức và quy phạm pháp luật từ năm 2003 đến 2020.

Data và phân tích

Nguồn dữ liệu bao gồm: các văn bản quy phạm pháp luật từ năm 2003 đến 2020 (Luật Doanh nghiệp 2005, Luật 69/2014/QH13, các nghị định và thông tư hướng dẫn); báo cáo số 16/bc-ĐGS ngày 25/5/2018 của Đoàn Giám sát Quốc hội về kết quả giám sát giai đoạn 2011-2016; dữ liệu về hiệu suất hoạt động tài chính của DNNN năm 2010 và 2018; kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ về các vụ việc Vinashin, PVC, MobiFone-AVG.

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

Phát hiện 1: Khung pháp lý phân tán, thiếu đồng bộ. Các quy định về giám sát vốn nhà nước "vẫn còn rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau với nội dung điều chỉnh tản mát, thiếu thống nhất, chưa tạo thành khung pháp lý hoàn chỉnh và đồng bộ." Đây là phát hiện có bằng chứng thực định rõ ràng khi cùng một khái niệm "vốn nhà nước" được định nghĩa khác nhau trong ít nhất bốn văn bản luật.

Phát hiện 2: Mô hình giám sát chưa hiệu quả — chứng minh qua tổn thất thực tế. Tổng số nợ quá hạn của Vinashin đến hết năm 2008 lên tới 3.812 tỷ đồng, chiếm 91,4% tổng số nợ quá hạn của cả 7 tập đoàn, tổng công ty nhà nước; đến trước tháng 6/2010, Vinashin cùng hơn 200 công ty con có công nợ tổng cộng hơn 80.000 tỷ đồng. Cuộc khủng hoảng Vinashin được Thanh tra Chính phủ kết luận làm "ảnh hưởng lớn đến hoạt động của nhiều ngân hàng, tổ chức tín dụng trong nước, ảnh hưởng đến tín nhiệm của chính phủ trên thị trường vốn quốc tế." Thương vụ MobiFone mua 95% cổ phần AVG gây nguy cơ thiệt hại vốn nhà nước khoảng 7.006 tỷ đồng. Báo cáo của Đoàn Giám sát Quốc hội (2018) cho thấy hầu hết các DNNN đều có vi phạm nguyên tắc tuân thủ pháp luật và nguyên tắc quản lý tài chính ở các mức độ khác nhau trong giai đoạn 2011-2016.

Phát hiện 3: Chồng lấn thẩm quyền giám sát. Thẩm quyền giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu đang có sự chồng lấn, trùng lặp với chức năng quản lý nhà nước — một xung đột thể chế căn bản chưa được giải quyết.

Phát hiện 4: Công cụ giám sát nặng tính hành chính. Các tiêu chí giám sát và đánh giá doanh nghiệp còn tương đối đơn giản, công cụ giám sát mang nặng tính hành chính khi chủ yếu dựa vào báo cáo định kỳ; các quy định về giám sát nội bộ chưa chú trọng đến vai trò của kiểm toán nội bộ.

Phát hiện 5: Khoảng trống pháp lý về "hậu giám sát." Đây là phát hiện phản trực giác nhất: hệ thống pháp luật quy định khá chi tiết về quy trình giám sát nhưng lại thiếu vắng hoàn toàn các quy định về đảm bảo thi hành kết quả giám sát, tạo ra vòng tuần hoàn giám sát không khép kín.

Implications đa chiều

Về lý thuyết pháp luật: Nghiên cứu đóng góp vào lý thuyết quản trị doanh nghiệp nhà nước (Corporate Governance of SOEs) và lý thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước, làm rõ ranh giới giữa "giám sát" với tư cách chủ sở hữu và "quản lý" với tư cách cơ quan hành chính nhà nước.

Về chính sách và lập pháp: Luận án đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật cập nhật trong bối cảnh mới sau khi thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) năm 2018. Việc thành lập CMSC — hiện thực hóa khuyến nghị mà nhiều công trình nghiên cứu trước đây đã đề xuất — tạo ra bối cảnh pháp lý mới đòi hỏi điều chỉnh tương ứng trong cơ chế giám sát.

Về thực tiễn doanh nghiệp: Luận án cung cấp cơ sở pháp lý cho việc xây dựng bộ công cụ đánh giá định lượng hiệu quả hoạt động của cơ quan đại diện chủ sở hữu và người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp — một nhu cầu cấp bách mà nghiên cứu của Viện CIEM/AUS4REFORM (2018) đã khẳng định.

Limitations và Future Research

Luận án thừa nhận một số giới hạn rõ ràng. Thứ nhất, về phạm vi đối tượng, do giới hạn khuôn khổ, phần thực trạng pháp luật chỉ được lựa chọn ở nhóm DNNN mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và nhóm Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ, không bao quát nhóm doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ. Thứ hai, nghiên cứu không xem xét hoạt động giám sát chung của cơ quan quyền lực nhà nước và hoạt động giám sát của chủ thể phi nhà nước (tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội). Thứ ba, bối cảnh pháp lý thay đổi nhanh sau khi ban hành Luật Doanh nghiệp 2020 và thành lập CMSC đòi hỏi cập nhật liên tục.

Bốn hướng nghiên cứu tương lai được đề xuất: (1) Nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế trách nhiệm giải trình của CMSC theo chuẩn mực quốc tế; (2) Xây dựng bộ chỉ số đánh giá hiệu quả giám sát định lượng cho DNNN Việt Nam; (3) Nghiên cứu so sánh cơ chế giám sát vốn nhà nước trong ASEAN sau CPTPP; (4) Nghiên cứu về giám sát phi chính thức qua thị trường và áp lực xã hội đối với DNNN.

Tác động và ảnh hưởng

Về tác động học thuật, công trình đặt nền tảng cho một nhánh nghiên cứu độc lập về pháp luật giám sát vốn nhà nước trong khoa học pháp lý Việt Nam — tương tự như cách luật quản trị công ty (corporate governance law) phát triển thành một phân ngành riêng trong luật học quốc tế. Về tác động chính sách, các đề xuất của luận án có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình hoàn thiện Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật 69/2014/QH13) trong chu kỳ sửa đổi tiếp theo. Về tác động kinh tế, nếu cơ chế giám sát được hoàn thiện, nguy cơ thất thoát vốn nhà nước — được minh chứng qua các đại án như Vinashin (hơn 80.000 tỷ đồng công nợ), PVC, MobiFone-AVG (7.006 tỷ đồng) — có thể được kiểm soát hiệu quả hơn, bảo vệ lợi ích kinh tế của toàn dân.

Đối tượng hưởng lợi

Nghiên cứu sinh và nhà nghiên cứu luật kinh tế sẽ có được khung lý luận đầu tiên về pháp luật giám sát vốn nhà nước để phát triển thành các công trình chuyên sâu hơn. Các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, CMSC được cung cấp cơ sở khoa học để xây dựng các văn bản pháp luật mới. Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát và người đại diện phần vốn nhà nước tại các DNNN có được công cụ pháp lý để hiểu rõ nghĩa vụ tuân thủ và ranh giới trách nhiệm. Các cơ sở đào tạo luật học có thêm tài liệu tham khảo thiết thực cho giảng dạy và bồi dưỡng pháp luật về lĩnh vực này.

Câu hỏi chuyên sâu

1. Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất là gì? Việc phân tách rõ ràng "giám sát sử dụng vốn" (monitoring of capital use) khỏi "kiểm soát vốn" (capital control) và "quản lý vốn" (capital management) — ba khái niệm bị dùng lẫn lộn trong cả nghiên cứu lẫn lập pháp — là đóng góp lý thuyết độc đáo nhất.

2. Đổi mới phương pháp luận so với các nghiên cứu trước? So với Phạm Thị Hồng Nhung (2016) tiếp cận thuần túy pháp lý thực định và Vũ Thị Nhung (2017) tiếp cận kiểm soát vốn theo nghĩa hẹp, luận án áp dụng phương pháp luật học so sánh hệ thống với ít nhất 5 quốc gia (Singapore, Trung Quốc, Hungary, Malaysia, Hàn Quốc) để xây dựng khung pháp lý tổng thể.

3. Phát hiện đáng ngạc nhiên nhất? Việc Đoàn Giám sát Quốc hội năm 2018 kết luận "hầu hết các DNNN đều có vi phạm" — không phải ngoại lệ mà là quy luật — chứng minh cơ chế giám sát hiện tại không phải yếu kém mà về bản chất đã thất bại hệ thống.

4. Quy trình nhân rộng? Khung pháp lý đề xuất có thể được nhân rộng cho các nền kinh tế chuyển đổi ASEAN có cấu trúc sở hữu nhà nước tương tự.

5. Chương trình nghiên cứu dài hạn? Luận án mở ra ít nhất bốn hướng nghiên cứu mới về giám sát vốn nhà nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế, đặc biệt là tác động của CPTPP đến yêu cầu minh bạch hóa DNNN.

Kết luận

Năm đóng góp cụ thể của công trình có thể được tổng kết như sau:

  1. Xây dựng hệ thống khái niệm pháp lý mới: Lần đầu tiên định nghĩa và xác lập đặc điểm của "giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp" như một phạm trù pháp lý độc lập.
  2. Phân tích toàn diện thực trạng pháp luật: Đánh giá đầy đủ thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hiện hành với các nội dung chủ thể giám sát, cơ chế giám sát, thi hành kết quả giám sát.
  3. Đúc kết bài học kinh nghiệm quốc tế: So sánh pháp luật và thực tiễn từ ít nhất 5 mô hình quốc gia tiên tiến để rút ra khuyến nghị có cơ sở thực chứng.
  4. Đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật: Cập nhật trong bối cảnh pháp lý mới sau khi thành lập CMSC năm 2018 và tham chiếu yêu cầu của CPTPP.
  5. Mở ra nhánh nghiên cứu học thuật mới: Đặt nền tảng cho sự phát triển của pháp luật giám sát vốn nhà nước thành một chuyên ngành nghiên cứu độc lập trong luật kinh tế Việt Nam.

Trong bối cảnh Việt Nam tiếp tục quá trình cơ cấu lại DNNN và hội nhập sâu rộng qua các FTA thế hệ mới như CPTPP và EVFTA — với các yêu cầu minh bạch hóa và cạnh tranh bình đẳng ngày càng khắt khe — công trình này có ý nghĩa không chỉ về mặt học thuật mà còn mang tầm quan trọng chiến lược trong quản trị kinh tế quốc gia.