Tổng quan nghiên cứu

Quản lý đầu tư công là động lực then chốt quyết định tốc độ hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, tạo nền tảng vững chắc thúc đẩy phát triển kinh tế vùng và quốc gia. Tại tỉnh Kon Tum, một địa bàn miền núi biên giới có tổng diện tích tự nhiên 968.242 ha với hơn 40% diện tích đồi núi dốc trên 15 độ, nhu cầu phát triển hạ tầng giao thông và thủy lợi là vô cùng cấp thiết. Trong giai đoạn 2011–2015, tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 16,7%/năm, kéo theo thu nhập bình quân đầu người tăng từ 13,35 triệu đồng năm 2011 lên 31,962 triệu đồng vào năm 2016. Tuy nhiên, việc quản lý và giải ngân nguồn vốn ngân sách nhà nước còn đối mặt với nhiều rào cản đặc thù như lượng mưa trung bình hàng năm lên tới 2.121 mm kéo dài suốt 8 tháng mùa mưa, dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian thi công và tăng chi phí đầu tư.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của đề tài là đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư công trên địa bàn tỉnh Kon Tum trong giai đoạn 2010–2016, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn cho giai đoạn 2016–2020 theo định hướng Quyết định số 15/2016/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh. Phạm vi không gian bao quát toàn bộ 10 đơn vị hành chính cấp huyện và thành phố trực thuộc tỉnh Kon Tum. Về mặt thực tiễn, nghiên cứu đóng góp cơ sở dữ liệu quan trọng giúp các cơ quan quản lý nâng cao tỷ lệ giải ngân ngân sách đạt trên 95% kế hoạch hàng năm, giảm thiểu tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản, phục vụ trực tiếp cho chiến lược nâng cao đời sống của hơn 495.876 cư dân địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp giữa lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế. Quản lý đầu tư công được định nghĩa theo Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014 là hoạt động quản lý có tổ chức của Nhà nước đối với việc bố trí và sử dụng vốn nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh đơn thuần. Khung phân tích vận dụng mô hình chu trình quản lý 4 chức năng cốt lõi bao gồm: hoạch định đầu tư, tổ chức thực hiện, lãnh đạo chỉ đạo và thanh tra kiểm tra giám sát.

Khái niệm dự án đầu tư được chuẩn hóa theo Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014, nhấn mạnh tính tổng thể của các giải pháp kinh tế - kỹ thuật nhằm tối ưu hóa nguồn lực công. Hệ thống lý luận chỉ rõ đầu tư công có 3 đặc thù chi phối trực tiếp đến hiệu quả quản lý: quy mô vốn lớn và thời gian thu hồi vốn kéo dài, sản phẩm mang tính đơn chiếc cố định tại địa phương, và mức độ chịu rủi ro cao từ biến động tự nhiên cùng cơ chế chính sách. Hiệu quả quản lý đầu tư công được đo lường thông qua các chỉ số về tiến độ thi công, chất lượng công trình, định mức giải ngân vốn và hệ số lan tỏa kinh tế - xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ Niên giám Thống kê tỉnh Kon Tum giai đoạn 2011–2016, các báo cáo tài chính thường niên của Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, cùng các văn bản quy hoạch kinh tế - xã hội của Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum trong giai đoạn 2011–2020.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 10 đơn vị hành chính cấp huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Kon Tum (gồm thành phố Kon Tum và 9 huyện: Đăk Hà, Đăk Tô, Ngọc Hồi, Kon Plông, Kon Rẫy, Sa Thầy, Tu Mơ Rông, Đăk Glei, Ia H'Drai), khảo sát toàn diện 100% các công trình, dự án trọng điểm được bố trí vốn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2011–2016 trên 6 lĩnh vực hạ tầng thiết yếu. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng nhằm đảm bảo tính bao quát, phản ánh chính xác bức tranh phân bổ ngân sách trên toàn địa bàn có địa hình phức tạp.

Tác giả kết hợp phương pháp phân tích hệ thống, phương pháp thống kê mô tả và phương pháp so sánh đối chiếu số liệu chuỗi thời gian 6 năm liên tục. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm nhận diện rõ mối tương quan giữa tốc độ tăng trưởng quy mô vốn đầu tư với mức độ chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương, đồng thời so sánh đối chuẩn với kinh nghiệm quản lý đầu tư công thành công tại thành phố Đà Nẵng và tỉnh Bình Dương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, đầu tư công đã tạo lực đẩy mạnh mẽ giúp chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Kon Tum theo hướng công nghiệp hóa. Tỷ trọng ngành nông - lâm - thủy sản giảm đều đặn từ 43,11% năm 2011 xuống 36,10% năm 2016. Ngược lại, tỷ trọng ngành công nghiệp - xây dựng tăng từ 20,88% năm 2010 lên 24,31% năm 2016, và khu vực thương mại - dịch vụ vươn lên chiếm 39,59% trong cơ cấu GRDP. Tổng mức bán lẻ hàng hóa và doanh thu dịch vụ tiêu dùng duy trì mức tăng trưởng ấn tượng 27,7%/năm, cùng lượng khách du lịch tăng bình quân 17,85%/năm nhờ các tuyến đường kết nối khu du lịch Măng Đen và Cửa khẩu Quốc tế Bờ Y được nâng cấp.

Thứ hai, tốc độ chuyển dịch cơ cấu lao động chưa bắt kịp tốc độ chuyển dịch cơ cấu vốn đầu tư. Lực lượng lao động toàn tỉnh năm 2016 đạt 300.890 người (chiếm 58,7% tổng dân số), tuy nhiên lao động trong khu vực nông lâm thủy sản vẫn chiếm tới 58,0% (dù đã giảm từ mức 66,0% năm 2011), trong khi lao động công nghiệp - xây dựng chỉ chiếm khiêm tốn 12,25%. Điều này chứng minh các dự án hạ tầng chưa tạo đủ tác động lan tỏa để thu hút và chuyển đổi ngành nghề cho lao động nông thôn.

Thứ ba, sự phân bổ vốn đầu tư còn dàn trải và chịu áp lực lớn từ địa bàn rộng lớn. Dân số khu vực nông thôn chiếm 64,77% (327.079 người) với hơn 53% là đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống tại các địa bàn đồi núi có diện tích tự nhiên từ 85.249 ha đến 143.512 ha mỗi huyện. Việc phân bổ nguồn vốn đầu tư công bị chia nhỏ cho quá nhiều mục tiêu an sinh, khiến quy mô vốn trên từng công trình không đủ lớn để tạo đột phá kinh tế.

Thứ tư, tiến độ thi công và công tác quyết toán dự án hoàn thành còn nhiều điểm nghẽn. Đặc thù 8 tháng mùa mưa kết hợp địa hình hiểm trở làm gia tăng chi phí khảo sát, vận chuyển vật tư và kéo dài thời gian thi công, dẫn đến tình trạng chậm quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua các năm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của tình trạng phân tán vốn là do công tác hoạch định đầu tư công trước năm 2015 chưa thực sự bám sát kế hoạch vốn trung hạn, áp lực đáp ứng nhu cầu hạ tầng an sinh tại các vùng khó khăn dẫn đến việc phê duyệt danh mục dự án vượt quá khả năng cân đối ngân sách địa phương. Khi so sánh với tỉnh Bình Dương trong cùng giai đoạn 2011–2015, Bình Dương chỉ dùng nguồn vốn ngân sách chiếm 6,7% tổng vốn đầu tư toàn xã hội nhưng đã hoàn thành đưa vào sử dụng 316 công trình trọng điểm nhờ cơ chế phân cấp rõ ràng và tập trung vốn dứt điểm. Trong khi đó, Kon Tum phụ thuộc chủ yếu vào nguồn ngân sách trung ương hỗ trợ và phân bổ dàn trải. So với thành phố Đà Nẵng, Kon Tum còn thiếu quy trình chuẩn hóa đồng bộ 12 bước từ khâu lập chủ trương, giải phóng mặt bằng đến nghiệm thu thanh quyết toán.

Về phương diện trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu chuyển dịch cơ cấu kinh tế và lực lượng lao động của tỉnh Kon Tum giai đoạn 2011–2016 có thể được mô tả tối ưu thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đường xu hướng, làm nổi bật khoảng cách giữa tỷ trọng giá trị sản xuất công nghiệp - dịch vụ đạt 63,9% so với tỷ trọng lao động thực tế chỉ đạt khoảng 42%. Đồng thời, bảng tổng hợp phân tích đa biến giữa lượng mưa trung bình 2.121 mm với tiến độ giải ngân từng quý sẽ minh chứng rõ nét quy luật suy giảm tiến độ thi công trong các tháng mùa mưa tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác hoạch định và lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016–2020. Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum và Sở Kế hoạch và Đầu tư cần rà soát, cắt giảm tối thiểu 20% các dự án khởi công mới chưa cấp thiết, tập trung 100% nguồn lực ngân sách cho các công trình hạ tầng động lực kết nối Cửa khẩu Quốc tế Bờ Y, vùng trồng Sâm Ngọc Linh tại Tu Mơ Rông và khu nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao Kon Plông. Mục tiêu giải ngân vốn ngân sách hàng năm phải đạt từ 95% đến 100% kế hoạch giao.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình tổ chức thực hiện và kiểm soát chất lượng thi công thích ứng với điều kiện tự nhiên. Các Ban Quản lý dự án chuyên ngành cần áp dụng quy trình rút gọn các bước thẩm định thiết kế - dự toán theo kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng, rút ngắn thời gian chuẩn bị đầu tư từ 15% đến 20%. Đồng thời, lập tiến độ thi công chi tiết ưu tiên hoàn thành hạng mục nền móng và kết cấu ngầm trong 4 tháng mùa khô, đảm bảo chất lượng công trình trước lượng mưa lớn trên 2.000 mm.

Thứ ba, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý dự án và tăng cường phân cấp trách nhiệm. Sở Nội vụ phối hợp cùng Sở Tài chính tổ chức đào tạo chuẩn hóa nghiệp vụ quản lý dự án theo Luật Đầu tư công năm 2014 cho 100% cán bộ thuộc 10 Ban Quản lý dự án cấp huyện. Phấn đấu 100% công trình hoàn thành phải được lập hồ sơ quyết toán dứt điểm trong vòng 6 tháng kể từ ngày bàn giao.

Thứ tư, siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát đầu tư của cộng đồng. Thanh tra tỉnh định kỳ tiến hành thanh tra tối thiểu 30% tổng số dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, kiên quyết xử lý dứt điểm tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và công khai minh bạch thông tin dự án để Mặt trận Tổ quốc và nhân dân tại 10 huyện, thành phố cùng tham gia giám sát.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các nhà lãnh đạo và cán bộ hoạch định chính sách tại Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính tỉnh Kon Tum và các tỉnh Tây Nguyên. Nhóm đối tượng này có thể sử dụng luận văn làm tài liệu căn cứ để xây dựng quy hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn ngân sách và kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thứ hai, giám đốc và cán bộ kỹ thuật tại các Ban Quản lý dự án chuyên ngành cấp tỉnh, cấp huyện. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về quản trị tiến độ, tối ưu hóa quy trình đấu thầu và quản lý chất lượng công trình xây dựng trong điều kiện địa hình đồi núi dốc trên 15 độ và khí hậu mưa nhiều.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển và Quản trị công. Đây là nguồn tài liệu học thuật giá trị cung cấp phương pháp tiếp cận phân tích thực chứng, hệ thống hóa chuỗi số liệu kinh tế - xã hội giai đoạn 2011–2016 và mô hình hóa tác động của đầu tư công đối với chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương.

Thứ tư, các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu và các nhà đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Tài liệu giúp doanh nghiệp nắm bắt định hướng phát triển hạ tầng trọng điểm giai đoạn 2016–2020 của tỉnh Kon Tum, từ đó xây dựng chiến lược tham gia đấu thầu và liên doanh liên kết hiệu quả.

Câu hỏi thường gặp

Yếu tố tự nhiên nào tại Kon Tum tác động mạnh nhất đến công tác quản lý đầu tư công? Địa hình đồi núi dốc trên 15 độ chiếm hơn 40% diện tích cùng lượng mưa trung bình 2.121 mm kéo dài suốt 8 tháng mùa mưa là hai yếu tố tự nhiên gây cản trở lớn nhất. Điều kiện này làm tăng chi phí san lấp mặt bằng, kéo dài thời gian thi công ngoài trời và làm chậm tiến độ giải ngân vốn ngân sách hàng năm.

Luật Đầu tư công năm 2014 đã tạo ra chuyển biến gì trong quản lý vốn tại Kon Tum? Luật Đầu tư công năm 2014 đã xác lập khung pháp lý bắt buộc về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, chấm dứt tình trạng phê duyệt dự án vượt quá khả năng cân đối vốn. Nhờ đó, việc bố trí vốn đầu tư cho các dự án tại 10 huyện, thành phố bước đầu được kiểm soát chặt chẽ và giảm thiểu nợ đọng xây dựng cơ bản.

Vì sao tỷ trọng giá trị kinh tế chuyển dịch nhanh nhưng lao động nông nghiệp tại Kon Tum chuyển dịch chậm? Giai đoạn 2011–2016, tỷ trọng nông nghiệp trong GRDP giảm xuống 36,10% nhưng lao động nông nghiệp vẫn chiếm tới 58,0%. Nguyên nhân là do 64,77% dân số sống ở nông thôn với hơn 53% là đồng bào dân tộc thiểu số, trong khi các dự án hạ tầng công nghiệp - dịch vụ chưa tạo đủ liên kết đào tạo nghề và chuyển đổi sinh kế bền vững.

Tỉnh Kon Tum có thể học tập bài học kinh nghiệm nào từ tỉnh Bình Dương? Kon Tum cần áp dụng chiến lược phân bổ vốn tập trung của Bình Dương trong giai đoạn 2011–2015, sử dụng tỷ trọng nhỏ vốn ngân sách nhà nước làm vốn mồi để thu hút mạnh mẽ các nguồn lực xã hội hóa, tập trung hoàn thành dứt điểm 100% công trình chuyển tiếp thay vì mở mới dàn trải.

Giải pháp đột phá nào giúp nâng cao tỷ lệ quyết toán dự án hoàn thành tại địa phương? Giải pháp đột phá là chuẩn hóa quy trình thẩm định 12 bước theo mô hình thành phố Đà Nẵng, đồng thời gắn trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu Ban Quản lý dự án với mốc thời gian hoàn thành quyết toán trong vòng 6 tháng sau nghiệm thu, xử lý nghiêm tình trạng chậm trễ hồ sơ.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý nhà nước đối với đầu tư công theo tinh thần Luật Đầu tư công năm 2014.
  • Đánh giá trung thực bức tranh kinh tế Kon Tum với mức tăng trưởng GDP 16,7%/năm giai đoạn 2011–2015, đồng thời chỉ rõ những rào cản địa hình và khí hậu gây chậm tiến độ dự án.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm hạn chế cốt lõi trong công tác hoạch định, bố trí vốn dàn trải và chuyển dịch cơ cấu lao động tại 10 huyện, thành phố.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm chuẩn hóa quy trình quản lý dự án, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và phấn đấu giải ngân 95% vốn ngân sách.
  • Cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp phục vụ việc triển khai thành công Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Kon Tum giai đoạn 2016–2020.

Trong giai đoạn tiếp theo, các cấp lãnh đạo và cơ quan quản lý chuyên môn trên địa bàn tỉnh Kon Tum cần nhanh chóng thể chế hóa các đề xuất của luận văn vào quy chế quản lý đầu tư công thực tế. Độc giả quan tâm và các cơ quan nghiên cứu có thể tham khảo toàn văn công trình khoa học này để ứng dụng hiệu quả vào công tác quản trị kinh tế địa phương.