Tổng quan nghiên cứu

Năm 2020, tổng vốn đầu tư toàn xã hội tại Việt Nam theo giá hiện hành ước tính đạt 2.159,51 nghìn tỷ đồng, tăng 5,7% so với năm trước và chiếm 34,4% GDP cả nước; trong đó, nguồn vốn khu vực nhà nước đóng góp 729 nghìn tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 33,7%. Số liệu này khẳng định nguồn vốn nhà nước luôn giữ vai trò "vốn mồi" then chốt dẫn dắt các dòng vốn xã hội và kích thích tăng trưởng kinh tế bền vững. Tại địa bàn thị xã Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định – đô thị cửa ngõ phía Bắc tỉnh có diện tích tự nhiên 422,69 km² và dân số trên 208.121 người phân bổ tại 17 xã, phường – hoạt động đầu tư công giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý nguồn vốn nhà nước tại địa phương này trong những năm qua đã bộc lộ không ít khó khăn, thách thức. Vấn đề giải ngân chậm tiến độ, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản, chất lượng thẩm định dự án chưa đồng đều và công tác giám sát, đánh giá còn mang tính hình thức đã làm giảm hiệu quả sử dụng ngân sách. Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quản lý giai đoạn 2016 - 2020 và xây dựng hệ thống giải pháp toàn diện nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị vốn công trên địa bàn thị xã Hoài Nhơn đến năm 2025, định hướng đến năm 2035. Luận văn mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp căn cứ khoa học cho việc cải thiện tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95%, tối ưu hóa hiệu quả kinh tế - xã hội và giảm thiểu 10% đến 15% rủi ro thất thoát trong đầu tư công cấp huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng tích hợp giữa lý thuyết quản lý công hiện đại và các chuẩn mực thể chế quản trị tài chính công tại Việt Nam. Khung lý thuyết cốt lõi của đề tài kế thừa Khung chẩn đoán đánh giá quản lý đầu tư công 8 giai đoạn do chuyên gia Anand Rajaram và cộng sự từ Ngân hàng Thế giới công bố năm 2010. Khung phân tích này bao gồm chuỗi mắt xích khép kín: định hướng đầu tư và phát triển dự án sơ bộ; thẩm định khả thi; thẩm định độc lập; lựa chọn và lập ngân sách; triển khai thực hiện; điều chỉnh dự án; vận hành khai thác; đánh giá và kiểm toán sau hoàn thành. Mô hình này giúp nhận diện rõ nét những điểm nghẽn thể chế và kỹ thuật tại từng cấp quản lý hành chính.

Bên cạnh đó, tác giả vận dụng Mô hình quản lý dựa trên kết quả kết hợp Bảng điểm cân bằng trong khu vực công của Sử Đình Thành (năm 2010 và năm 2012) nhằm gắn kết việc phân bổ nguồn lực tài chính với chỉ số kết quả đầu ra. Nghiên cứu chuẩn hóa 4 khái niệm trung tâm: đầu tư công, quản lý nhà nước về đầu tư công, phân cấp quản lý đầu tư công và hiệu quả đầu tư công. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật giữ vai trò then chốt trong khung thể chế nghiên cứu bao gồm Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đầu tư công năm 2019, Nghị định số 40/2020/NĐ-CP và Nghị định số 29/2021/NĐ-CP của Chính phủ về trình tự thẩm định, theo dõi và giám sát đầu tư.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tiếp cận định tính kết hợp định lượng dựa trên chuỗi dữ liệu thứ cấp và sơ cấp thu thập trong mốc thời gian 5 năm, từ năm 2016 đến năm 2020. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 128 báo cáo kế hoạch đầu tư công, quyết toán ngân sách, báo cáo thanh tra và các nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thị xã Hoài Nhơn.

Về dữ liệu sơ cấp, tác giả tiến hành khảo sát và phỏng vấn chuyên gia với cỡ mẫu 35 cán bộ, chuyên viên chuyên trách thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước thị xã, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cùng lãnh đạo phụ trách địa chính - xây dựng tại 17 xã, phường trên địa bàn thị xã. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm đảm bảo người cung cấp thông tin nắm vững quy trình thực tế từ khâu lập đề xuất đến nghiệm thu công trình. Phương pháp phân tích thống kê mô tả và so sánh chuỗi thời gian được lựa chọn vì tính ưu việt trong việc phản ánh chân thực xu hướng biến động nguồn vốn, tỷ lệ giải ngân và mức độ phân bổ dự toán qua các năm theo quy chuẩn quản lý ngân sách nhà nước.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn thị xã Hoài Nhơn giai đoạn 2016 - 2020 chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô nguồn vốn đầu tư công tại thị xã duy trì đà tăng trưởng bình quân khoảng 13,5%/năm, chiếm tỷ trọng bình quân xấp xỉ 32,8% tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn. Nguồn vốn tập trung chủ yếu vào 3 lĩnh vực trọng điểm: hạ tầng giao thông và chỉnh trang đô thị chiếm 56,4%; giáo dục, đào tạo và y tế chiếm 21,8%; nông nghiệp, thủy lợi kết hợp phòng chống thiên tai chiếm 14,6%.

Thứ hai, công tác đấu thầu có sự cải thiện rõ rệt khi tỷ lệ đấu thầu qua mạng tăng từ mức dưới 18% năm 2016 lên mức trên 72% năm 2020, mang lại tỷ lệ tiết kiệm bình quân khoảng 4,6% giá trị dự toán được duyệt. Tuy nhiên, tình trạng chậm tiến độ vẫn diễn ra tại 26,3% tổng số dự án thực hiện, thời gian kéo dài trung bình từ 6 đến 14 tháng so với kế hoạch ban đầu.

Thứ ba, công tác giải phóng mặt bằng là rào cản lớn nhất khi chiếm tới 65% nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ giải ngân vốn. Chi phí duy tu, bảo dưỡng công trình sau nghiệm thu còn rất thấp, chỉ chiếm dưới 4,5% tổng chi ngân sách đầu tư hàng năm, dẫn đến hiện tượng xuống cấp cục bộ tại một số hạ tầng giao thông liên xã.

Thứ tư, nợ đọng xây dựng cơ bản đã được kiểm soát đáng kể sau khi áp dụng các chế tài của Luật Đầu tư công năm 2019, giảm từ trên 42 tỷ đồng trong giai đoạn trước xuống còn dưới 18 tỷ đồng vào cuối năm 2020.

Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư công thị xã Hoài Nhơn giai đoạn 2016 - 2020:
- Giao thông và Đô thị:       ■■■■■■■■■■■■■■ 56.4%
- Giáo dục và Y tế:           ■■■■■ 21.8%
- Nông nghiệp và Thủy lợi:    ■■■ 14.6%
- Lĩnh vực khác:              ■■ 7.2%

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực tế tại thị xã Hoài Nhơn phản ánh sự tương đồng với những nghiên cứu của Nguyễn Thanh Minh (năm 2011) tại tỉnh Bình Định và Đặng Quỳnh Anh (năm 2012) tại thị xã Sông Công. Sự gia tăng quy mô đầu tư hạ tầng đã thay đổi diện mạo thị xã, hỗ trợ tích cực cho kinh tế biển với 24 km bờ biển và 2 cửa biển lớn là Tam Quan và An Dũ. Dữ liệu thực tế cho thấy cần thiết kế các bảng biểu tổng hợp tiến độ giải ngân hàng quý và biểu đồ cơ cấu nguồn vốn để lãnh đạo địa phương theo dõi trực quan các dự án chậm tiến độ.

Nguyên nhân căn bản của các tồn tại bắt nguồn từ năng lực thẩm định dự án cấp cơ sở còn yếu, cán bộ quản lý chủ yếu kiêm nhiệm nhiều đầu việc và thiếu hụt chuyên gia quản trị dự án chuyên nghiệp. Đồng thời, sự phối hợp liên ngành giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Tài nguyên và Môi trường cùng chính quyền cấp xã trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng chưa thực sự thông suốt. So sánh với bài học quản lý tại thành phố Quy Nhơn và thị xã Đức Phổ, việc áp dụng tiêu chí chấm điểm ưu tiên dự án và siết chặt kỷ luật giải ngân là điều kiện tiên quyết để nâng cao hiệu suất dòng vốn công.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu và phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của thị xã Hoài Nhơn đến năm 2025, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Kiện toàn tổ chức bộ máy và chuẩn hóa năng lực nhân sự: Tổ chức đào tạo và cấp chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý đầu tư công cho 100% cán bộ thuộc các phòng, ban chuyên môn và Ủy ban nhân dân 17 xã, phường. Giai đoạn thực hiện từ năm 2022 đến năm 2024, do Ủy ban nhân dân thị xã Hoài Nhơn chủ trì, Phòng Nội vụ phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch triển khai.

  2. Đổi mới quy trình xây dựng, thẩm định và phân bổ vốn trung hạn: Nâng cao chất lượng lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, chấm dứt hoàn toàn tình trạng đầu tư dàn trải. Thiết lập mục tiêu giải ngân đạt từ 95% đến 98% kế hoạch vốn giao hàng năm; ưu tiên 100% nguồn lực cho các dự án chuyển tiếp và công trình hạ tầng động lực kết nối cảng cá Tam Quan với tuyến đường ven biển ĐT 639. Thời gian áp dụng thường xuyên trong giai đoạn 2021 - 2025, do Phòng Tài chính - Kế hoạch cùng các Ban Quản lý dự án thực hiện.

  3. Xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản và mở rộng đấu thầu công khai: Thực hiện nguyên tắc chỉ phê duyệt dự án mới khi đã xác định rõ 100% nguồn vốn thanh toán, phấn đấu xóa bỏ hoàn toàn nợ đọng cũ trước năm 2025. Nâng tỷ lệ đấu thầu qua mạng đạt 100% đối với các gói thầu xây lắp quy định, do Kho bạc Nhà nước thị xã và các Chủ đầu tư dự án giám sát thực hiện.

  4. Tăng cường kiểm tra, thanh tra và phát huy giám sát cộng đồng: Đảm bảo 100% các công trình đầu tư từ ngân sách cấp xã đều được Ban Giám sát đầu tư cộng đồng theo dõi độc lập. Định kỳ 2 lần/năm tiến hành thanh tra toàn diện công tác thanh quyết toán, do Thanh tra thị xã chủ trì phối hợp cùng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thị xã Hoài Nhơn.

Bên cạnh đó, đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định tăng tỷ lệ điều tiết nguồn thu từ tiền sử dụng đất cho thị xã lên mức 70% đến 80% để tạo nguồn lực tái thiết đô thị; kiến nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư sớm chuẩn hóa nền tảng số hóa trong quản lý thông tin dự án đầu tư công.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Lãnh đạo và cán bộ quản lý chính quyền cấp huyện, thị xã: Đặc biệt là đội ngũ công tác tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Quản lý Đô thị và các Ban Quản lý dự án. Tài liệu cung cấp góc nhìn thực tiễn để xây dựng quy trình lập dự toán chuẩn, quản lý rủi ro và tăng tốc độ giải ngân nguồn vốn ngân sách địa phương.

  • Chính quyền cấp xã, phường và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng: Các chủ tịch xã, cán bộ địa chính - xây dựng có thể ứng dụng các chỉ dẫn thực tế về quy trình nghiệm thu, quản lý hồ sơ và tổ chức giám sát nhân dân nhằm ngăn ngừa tiêu cực, nâng cao chất lượng công trình dân sinh.

  • Học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu kinh tế: Cung cấp nguồn tư liệu phong phú về phương pháp áp dụng các khung lý thuyết quốc tế như Khung chẩn đoán của Ngân hàng Thế giới và mô hình quản lý theo kết quả vào phân tích thực chứng tại một đơn vị hành chính cấp huyện ở Việt Nam.

  • Nhà thầu xây dựng và các đơn vị tư vấn quản lý dự án: Giúp doanh nghiệp nắm bắt tường tận các tiêu chuẩn pháp lý, quy trình thẩm định, điều kiện giải ngân và yêu cầu hồ sơ quyết toán theo quy định hiện hành để rút ngắn 20% đến 30% thời gian thực hiện thủ tục hành chính.

Câu hỏi thường gặp

Luật Đầu tư công năm 2019 đã tạo ra bước chuyển biến nào cho công tác quản lý vốn tại thị xã Hoài Nhơn?
Luật Đầu tư công năm 2019 đã pháp điển hóa quy trình lập kế hoạch trung hạn 5 năm, xóa bỏ cơ chế bố trí vốn phân tán hàng năm. Tại thị xã Hoài Nhơn, điều này giúp tỷ lệ dự án được thẩm định nguồn vốn đạt mức 100%, khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài và nâng cao tính minh bạch trong phân bổ ngân sách.

Yếu tố nào dẫn đến tỷ lệ 26,3% dự án bị chậm tiến độ trong giai đoạn 2016 - 2020?
Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ vướng mắc trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng do tranh chấp nguồn gốc đất và biến động giá đất thị trường. Thêm vào đó, năng lực của một số nhà thầu xây lắp còn hạn chế và tình trạng thiếu hụt nguồn vật liệu san lấp đạt chuẩn tại chỗ đã làm kéo dài thời gian thi công từ 6 đến 14 tháng.

Giám sát đầu tư cộng đồng đóng góp lợi ích thực tế như thế nào đối với ngân sách thị xã?
Ban Giám sát đầu tư cộng đồng tại các xã, phường phát hiện kịp thời các sai phạm về chất lượng vật liệu, độ dày bê tông và quy trình lu lèn nền đường. Nhờ đó, người dân đã kiến nghị các chủ đầu tư xử lý, khắc phục hơn 15 trường hợp thi công chưa đạt chuẩn trước khi nghiệm thu, giúp giảm thiểu đáng kể chi phí sửa chữa phát sinh.

Giải pháp nào giúp giải quyết triệt để tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại cấp cơ sở?
Chính quyền thị xã áp dụng nguyên tắc chỉ phê duyệt dự án mới khi đã xác định rõ nguồn vốn thanh toán và dành tối thiểu từ 20% đến 30% tổng chi đầu tư hàng năm để ưu tiên tất toán khối lượng hoàn thành của các công trình chuyển tiếp. Biện pháp này đã giúp giảm nợ đọng từ trên 42 tỷ đồng xuống dưới 18 tỷ đồng.

Mô hình nghiên cứu của luận văn có thể áp dụng cho các địa phương ven biển khác không?
Mô hình nghiên cứu và hệ thống giải pháp hoàn toàn có thể nhân rộng tại các huyện, thị xã ven biển có quy mô dân số từ 150.000 đến 250.000 người đang trong quá trình đô thị hóa. Sự kết hợp giữa quy hoạch hạ tầng cảng biển, mạng lưới giao thông liên vùng và quản trị chi tiêu công trung hạn mang tính tương đồng rất cao.

Kết luận

Luận văn đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu với những đóng góp học thuật và thực tiễn nổi bật:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công cấp huyện, cập nhật theo các quy định mới của Luật Đầu tư công năm 2019.
  • Đánh giá chi tiết thực trạng huy động, phân bổ và thanh quyết toán vốn đầu tư công tại thị xã Hoài Nhơn giai đoạn 2016 - 2020.
  • Nhận diện và lượng hóa chính xác 4 hạn chế then chốt liên quan đến tiến độ, nợ đọng xây dựng, năng lực thẩm định và chi phí bảo dưỡng hạ tầng.
  • Đúc kết bài học kinh nghiệm quản lý từ các địa phương lân cận như thành phố Quy Nhơn và thị xã Đức Phổ để áp dụng phù hợp với đặc thù kinh tế biển.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, có tính khả thi cao gắn liền với quy hoạch phát triển đô thị Hoài Nhơn đến năm 2025 và tầm nhìn trở thành thành phố trực thuộc tỉnh vào năm 2035.

Đóng góp chính của công trình là cung cấp một khung giải pháp quản trị vốn công minh bạch, thực chất và hiệu quả cho chính quyền địa phương. Lộ trình thực hiện cần được triển khai quyết liệt ngay từ giai đoạn 2022 - 2025 nhằm tối ưu hóa từng đồng vốn ngân sách. Các nhà quản lý, cán bộ chuyên trách và cơ quan nghiên cứu hãy ứng dụng ngay những giải pháp từ luận văn để nâng cao năng lực quản trị công và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững tại địa phương.