CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU TIỀN SỬ DỤNG ĐẤT, THUÊ ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ THU TIỀN SỬ DỤNG ĐẤT, THUÊ ĐẤT 1. Lý luận về thu tiền sử dụng đất, thuê đất 1. Khái niệm, đặc điểm về thu tiền sử dụng đất, thuê đất Đất đai là nguồn thu tài chính lâu dài và ổn định cho ngân sách Nhà nước. Trong những năm gần đây, khi nền kinh tế của nước ta đang có những chuyển biến quan trọng để có thể hòa nhập với xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, đất đai vẫn luôn là vấn đề nóng bỏng được mọi giới, mọi cấp, mọi ngành … quan tâm.
Hàng năm, nguồn thu từ nhà đất đóng góp vào ngân sách Nhà nước vô cùng lớn, đặc biệt là số thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, cá nhân. Có thể hiểu tài chính trong lĩnh vực đất đai là các nghĩa vụ vật chất mà pháp luật quy định cho người sử dụng đất phải thực hiện đối với Nhà nước trong các trường hợp nhất định, phụ thuộc vào đối tượng sử dụng đất và mục đích sử dụng đất; hay nói cách khác, tài chính trong lĩnh vực đất đai là các khoản thu được pháp luật quy định theo từng loại đất mà người sử dụng đất phải nộp cho ngân sách Nhà nước. Trong số các khoản thu này có khoản thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Khái niệm, đặc điểm về thu tiền sử dụng đât ”Tiền sử dụng đất” được quy định lần đầu tiên tại Luật Đất đai năm 1993, nhưng đến Luật Đất đai năm 2003 mới được giải nghĩa, theo đó: “Tiền sử dụng đất là số tiền mà người sử dụng đất phải trả trong trường hợp được 7 Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định” (Khoản 25 Điều 4).
Có thể thấy rằng tiền sử dụng đất phải là một khoản tiền do người sử dụng đất nộp cho Nhà nước vì việc sử dụng đất. Tuy nhiên, đây chỉ là cách hiểu khá chung chung và không phân biệt được với các loại nghĩa vụ tài chính khác. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, tiền sử dụng đất được nộp trong những trường hợp sau: khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, khi chuyển mục đích sử dụng đất, khi chuyển từ thuê đất sang giao đất có thu tiền sử dụng, khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong những trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất. Nghĩa là, tiền sử dụng đất chỉ nộp trong trường hợp duy nhất là giao đất có thu tiền sử dụng đất mà không bao gồm bất cứ trường hợp nào khác.
Với cách giải thích này, có thể nhận dễ dàng thấy, khái niệm tiền sử dụng đất Luật Đất đaicòn hết sức phiến diện, không bao quát được các trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất, dễ gây cách hiểu sai trong việc áp dụng. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2013 đã hoàn thiện khái niệm tiền sử dụng đất một cách cụ thể, rõ ràng và đầy đủ tại Khoản 21 Điều 3 Luật Đất đainhư sau: “Tiền sử dụng đất là số tiền mà người sử dụng đất phải trả cho Nhà nước khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất”. Cụ thể hóa quy định trên, tại Điều 1 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất, thì Nhà nước thu tiền sử dụng đất trong các trường hợp sau: - Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất. - Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông 8 nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở hoặc đất nghĩa trang, nghĩa địa có mục đích kinh doanh thuộc trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất.
- Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng đang sử dụng đất thuộc trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất Có thể thấy, tiền sử dụng đất có thể được hiểu là một khoản phí người sử dụng đất nộp cho Nhà nước để có quyền sử dụng đất hợp pháp theo con đường hành chính (quyết định giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất). Việc xuất hiện khoản phí này (tiền sử dụng đất) xuất phát từ chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam. Là một bộ phận cấu thành của tài chính trong lĩnh vực đất đai, thu tiền sử dụng đất mang những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, thu tiền sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai phản ánh mối quan hệ giữa người sử dụng đất và Nhà nước thông qua khoản thu ngân sách từ đất đai trong những trường hợp người sử dụng đất được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và được công nhận quyền sử dụng đất. Tiền sử dụng đất mà người sử dụng đất phải thực hiện với Nhà nước căn cứ vào đối tượng và mục đích sử dụng đất, thể hiện qua các chính sách tài chính trong lĩnh vực đất đai do Nhà nước quy định trong Luật Đất đai nhằm đạt được ba mục tiêu cơ bản là: tạo lập nguồn thu, gia tăng sự quản lý Nhà nước về đất đai và thực hiện công bằng xã hội.
Thứ hai, thu tiền sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai gắn liền với giá đất do Nhà nước quy định; bởi đây được coi là căn cứ để thực hiện chính sách thu đất đối với đất đai. Việc xác định giá đất với nhiều cách khác nhau là vấn đề mang tính thời sự chung trên toàn thế giới, cả trong quá khứ và 9 hiện tại. Cơ sở xác định giá đất có nhiều yếu tố như độ màu mỡ của đất đai, vị trí lô đất, điều kiện giao thông, khả năng sinh lợi của đất đai, loại, cấp, hạng, vị thế khu vực của khu đất, điều kiện cung - cầu trên thị trường v. Ở nước ta, để định giá (ước tính giá trị) đất, Nhà nước có chính sách quy định về nguyên tắc và phương pháp xác định giá đất.
Khái niệm, đặc điểm về thu tiền thuê đất Trong điều kiện của nền kinh tế thị trường hiện nay, thuê là một giao dịch phổ biến trong quan hệ dân sự bởi tính ưu thế của loại hợp đồng này. Hợp đồng thuê tài sản có mục đích chuyển quyền sử dụng, quyền khai thác hoa lợi, lợi tức đối với tài sản từ chủ sở hữu của tài sản sang cho người khác. Thay vì phải bỏ ra một khoản tiền lớn để mua tài sản, chủ thể vẫn có thể đạt được mục đích sử dụng tài sản bằng việc trả một khoản tiền thuê. Hợp đồng thuê tài sản chính là công cụ pháp lý nhằm khai thác tối đa giá trị sử dụng của tài sản mang lại lợi ích cho cả bên thuê và bên cho thuê tài sản.
Theo Từ điển luật học “thuê: một giao dịch mang tính chất của một hợp đồng, theo đó một người giao một vật cho người khác sử dụng trong một thời gian hoặc thực hiện một công việc theo yêu cầu của một người khác với điều kiện được trả một số tiền.”1 Trong lĩnh vực đất đai, khái niệm thuê đất lần đầu được đề cập trong Luật Đất đai năm 1993 và được Luật Đất đai năm 2003 kế thừa và phát huy. Luật Đất đai năm 2013 cũng ghi nhận vấn đề về Nhà nước cho thuê đất tại Khoản 8, Điều 3: “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất) là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền 1 Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, NXB Tư pháp, Hà Nội 2006 10 sử dụng đất.” Tuy Luật Đất đai năm 2013 chưa làm rõ khái niệm tiền thuê đất nhưng đối chiếu với khái niệm hợp đồng thuê tài sản theo Điều 472, Bộ luật Dân sự năm 2015: Hợp đồng thuê tài sản là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên cho thuê giao tài sản cho bên thuê để sử dụng trong một thời hạn, bên thuê phải trả tiền thuê.”, Theo đó, có thể hiểu: “Tiền thuê đất là một khoản tiền mà người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước để được Nhà nước giao quyền sử dụng đất để sử dụng trong một thời hạn nhất định theo hợp đồng thuê”. Luật Đất đai năm 2013 tại Điều 4 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Qua quy định này có thể thấy, ở Việt Nam toàn bộ người sử dụng đất đều không phải là chủ sở hữu thực sự về đất đai.
Vì vậy, khi một chủ thể có nhu cầu muốn sử dụng đất ở Việt Nam sẽ phải trả một khoản tiền cho chủ sở hữu thực tế (toàn dân và thông qua đại diện là Nhà nước). Như vậy, về cơ bản tuy tiền sử dụng đất và tiền thuê đất có sự khác biệt về cơ sở pháp lý, phạm vi thu nhưng về bản chất đây đều là một khoản tiền người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước (đại diện chủ sở hữu về đất đai) để có quyền sử dụng đất. Việc quy định người sử dụng đất khi thuê đất phải trả tiền thuê nhằm tạo ra nguồn thu cho ngân sách Nhà nước và đồng thời cũng để thực hiện các biện pháp quản lý Nhà nước đối với đất đai, khắc phục tình trạng sử dụng đất kém hiệu quả, lãng phí, đồng thời thể hiện việc đổi mới quan điểm quản lý đất đai, phù hợp với cơ chế thị trường, Nhà nước có nguồn thu ngân sách từ đất, huy động được vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 11 Căn cứ vào khái niệm Nhà nước cho thuê đất trong Luật Đất đai năm 2013, có thể thấy hoạt động cho thuê đất của Nhà nước có một số đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, về giá trị pháp lý của việc cho thuê đất.
Hoạt động cho thuê đất của Nhà nước làm phát sinh quyền sử dụng đất của người sử dụng đất thông qua hợp đồng. Quyền sử dụng đất phát sinh dựa trên cơ chế thỏa thuận, tự do bày tỏ ý chí của hai bên là Nhà nước và người sử dụng. Do đó, quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng trong thuê đất thể hiện tính bình đẳng hơn so với hoạt động giao đất. Thứ hai, về quan hệ chủ thể.