Tổng quan nghiên cứu

Phát triển kết cấu hạ tầng nông thôn là một trong những trụ cột chiến lược quan trọng nhằm thúc đẩy tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn tại Việt Nam. Trên phạm vi toàn quốc, khu vực nông thôn hiện chiếm hơn 70% tổng dân số, đóng vai trò nền tảng cho sự ổn định kinh tế và an sinh xã hội. Tại huyện Cẩm Khê, tỉnh Phú Thọ – một huyện trung du miền núi phía Tây Bắc gồm 31 đơn vị hành chính (1 thị trấn và 30 xã), tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2018 quy mô dân số đã đạt 133.464 người với mật độ 576 người/km2, trong đó có 38.811 hộ gia đình và tỷ lệ hộ làm nông nghiệp chiếm tới 94,77%.

Mặc dù đóng vai trò là cực tăng trưởng tiềm năng với hệ thống giao thông huyết mạch gồm 45 km Quốc lộ 32C, 15 km đường cao tốc Hà Nội – Lào Cai và 45 km đường thủy sông Thao, công tác đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn trên địa bàn huyện thời gian qua vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Vấn đề cốt lõi nảy sinh từ việc phân bổ nguồn vốn đầu tư công còn dàn trải, công tác lập quy hoạch thiếu tầm nhìn dài hạn, năng lực bộ máy quản lý và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ còn hạn chế, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí và chậm tiến độ thi công.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận văn nhằm đánh giá toàn diện thực trạng và nhận diện các yếu tố cấu thành ảnh hưởng đến năng lực quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, qua đó đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi nhằm nâng cao hiệu lực quản lý tại huyện Cẩm Khê. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào nguồn vốn ngân sách nhà nước do Ủy ban nhân dân huyện quản lý trong giai đoạn 2016 – 2018, với thời gian thực hiện đề tài từ tháng 6 năm 2018 đến tháng 6 năm 2019. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách đạt trên 95%, tối ưu hóa quản lý tổng mức đầu tư, duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương bình quân 8,13%/năm và giảm tỷ lệ hộ nghèo từ mức 8,0% xuống còn 4,8%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết hàng hóa công cộng của kinh tế học phúc lợi và quan điểm của Ngân hàng Thế giới về phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Bản chất của cơ sở hạ tầng nông thôn là loại hàng hóa công cộng phục vụ lợi ích cộng đồng, đòi hỏi quy mô vốn lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài và chủ yếu do khu vực công đảm nhận đầu tư.

Bên cạnh đó, luận văn áp dụng mô hình quản lý chu kỳ dự án đầu tư xây dựng của các chuyên gia kinh tế phát triển hàng đầu, bao gồm ba giai đoạn kế tiếp: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc đầu tư và đưa công trình vào khai thác vận hành. Quản lý tổng mức đầu tư công trình được chuẩn hóa theo mô hình định lượng chi phí: Tổng mức đầu tư bao gồm tổng hòa của chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí bồi thường và hỗ trợ tái định cư, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, chi phí khác và chi phí dự phòng.

Đặc biệt, nghiên cứu tích hợp mô hình đánh giá năng lực quản lý dự án dựa trên cấu trúc ASK (Thái độ, Kỹ năng, Kiến thức). Năng lực quản lý đầu tư công được nhìn nhận đa chiều qua hai tầng cấu trúc: cấu trúc bề mặt (đầu vào gồm kiến thức chuyên môn, kỹ năng điều hành và thái độ công vụ) chuyển hóa thành cấu trúc bề sâu (đầu ra gồm năng lực hiểu, năng lực làm và năng lực ứng xử giải quyết xung đột). Khung lý thuyết này tập trung làm rõ 5 khái niệm trọng tâm: cơ sở hạ tầng nông thôn, quản lý đầu tư công, năng lực lập kế hoạch dự án, năng lực quản lý tài chính và năng lực kiểm tra giám sát dự án xây dựng cơ bản.

Phương pháp nghiên cứu

Để làm sáng tỏ bức tranh thực tiễn, luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập chính thống từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2016 – 2018 của Chi cục Thống kê huyện Cẩm Khê, Phòng Tài chính – Kế hoạch, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Ban Quản lý dự án và các văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua quá trình khảo sát điều tra thực địa với tổng cỡ mẫu là 120 mẫu. Đề tài áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên nhằm đảm bảo tính khách quan và đại diện cao. Cụ thể, mẫu điều tra được phân bổ đồng đều cho 5 nhóm chủ thể: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện và chuyên viên các phòng ban chuyên môn; Ban Quản lý dự án huyện; Lãnh đạo Ủy ban nhân dân 30 xã và 1 thị trấn; Đại diện các doanh nghiệp nhà thầu thi công xây dựng; Các hộ dân đại diện cho cộng đồng thụ hưởng trực tiếp trên địa bàn huyện.

Phương pháp phân tích số liệu chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê mô tả nhằm tổng hợp hiện trạng các nguồn vốn, số lượng công trình và chỉ tiêu phát triển kinh tế; kết hợp phương pháp so sánh phân tích biến động liên hoàn theo chuỗi thời gian 2016 – 2018. Lý do lựa chọn kết hợp hai phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan các xu hướng tăng trưởng, bóc tách các sai lệch giữa kế hoạch và thực tế triển khai, đồng thời đánh giá mức độ hài lòng của các bên liên quan đối với năng lực ra quyết định của bộ máy quản lý địa phương trong suốt tiến trình nghiên cứu từ tháng 6 năm 2018 đến tháng 6 năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nền kinh tế huyện Cẩm Khê duy trì tốc độ tăng trưởng ổn định nhưng đặt ra áp lực hạ tầng rất lớn. Tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân giai đoạn 2016 – 2018 đạt 8,13%/năm; trong đó ngành nông lâm nghiệp và thủy sản tăng 5,25%, ngành công nghiệp và xây dựng tăng 12,26%, ngành thương mại và dịch vụ tăng 9,17%. Thu nhập bình quân đầu người năm 2018 đạt 13 triệu đồng/người/năm, tăng 250% so với năm 2010. Tuy nhiên, toàn huyện có tới 94,77% số hộ thuộc nhóm sản xuất nông nghiệp, khiến nhu cầu kiên cố hóa hệ thống thủy lợi nội đồng và đường giao thông liên thôn trở nên vô cùng cấp thiết.

Thứ hai, cơ cấu kinh tế địa phương ghi nhận sự chuyển dịch tích cực nhưng quy mô vốn đầu tư công còn phân tán. Đến năm 2018, cơ cấu ngành nông lâm nghiệp chiếm tỷ trọng 42,3%, công nghiệp – tiểu thủ công nghiệp và xây dựng đạt 20,1%, thương mại – dịch vụ đạt 37,6%; tỷ lệ hộ nghèo giảm ấn tượng từ 8,0% xuống 4,8%. Dẫu vậy, công tác phân bổ nguồn vốn đầu tư hạ tầng nông thôn còn manh mún, nhiều công trình quy mô nhỏ lẻ dẫn đến chi phí quản lý dự án bị đẩy lên cao so với tổng mức đầu tư được phê duyệt.

Thứ ba, tiến độ thực hiện các công trình xây dựng cơ bản chưa đạt yêu cầu kế hoạch đề ra. Tỷ lệ dự án hoàn thành đúng thời hạn cam kết trong giai đoạn khảo sát chỉ đạt khoảng 65% đến 70%, vẫn còn 30% đến 35% số công trình gặp tình trạng chậm tiến độ do vướng mắc trong khâu giải phóng mặt bằng và quy trình thanh quyết toán vốn đầu tư.

Thứ tư, chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý dự án cấp cơ sở còn thiếu đồng đều. Trình độ chuyên môn của công chức phụ trách lĩnh vực giao thông, thủy lợi, xây dựng tại Ủy ban nhân dân cấp xã phần lớn phải kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ hành chính khác, số lượng cán bộ sở hữu chứng chỉ hành nghề quản lý dự án chuyên nghiệp tại cấp xã chỉ chiếm dưới 20%, tạo ra lỗ hổng lớn trong công tác giám sát hiện trường.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến các hạn chế nêu trên xuất phát từ sự bất cập trong phân cấp phân quyền và cơ chế phối hợp liên ngành. Tình trạng xin – cho trong phân bổ ngân sách vẫn tồn tại, khiến các chủ đầu tư thụ động trong việc chủ động điều tiết dòng tiền. Bên cạnh đó, hệ thống văn bản pháp lý về đầu tư công, xây dựng và đấu thầu có sự điều chỉnh liên tục, tạo áp lực lớn cho đội ngũ cán bộ thực thi ở cấp huyện và cấp xã.

Khi đặt trong sự so sánh tương quan với các địa phương khác, kết quả nghiên cứu cho thấy bài học kinh nghiệm sâu sắc. Điển hình như tại tỉnh Vĩnh Phúc, nhờ việc xác định quy hoạch đi trước một bước và ưu tiên hạ tầng giao thông làm khâu đột phá, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư ngân sách luôn duy trì ở mức xuất sắc từ 90% đến 95%. Tại tỉnh Thanh Hóa, thông qua phong trào nhà nước và nhân dân cùng làm, địa phương đã cứng hóa được 10.470 km đường giao thông nông thôn (đạt tỷ lệ 53,22%). Ngay tại tỉnh Phú Thọ, kinh nghiệm của huyện Tam Nông cho thấy chỉ riêng công tác thẩm định thiết kế – dự toán nghiêm ngặt đã giúp cắt giảm chi phí lãng phí 8,9 tỷ đồng và thanh tra thu hồi 1,5 tỷ đồng trong năm 2018.

Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, các dữ liệu phân tích thực trạng này được tổng hợp chi tiết thông qua các bảng biểu phân bổ nguồn vốn đầu tư công theo lĩnh vực và biểu đồ tiến độ thực hiện dự án. Việc thể hiện dữ liệu qua biểu đồ cột chồng và đồ thị đường xu hướng cho thấy rõ mối liên hệ tỷ lệ nghịch giữa mức độ chậm trễ tiến độ thi công với sự gia tăng các khoản chi phí quản lý gián tiếp của các dự án hạ tầng trên địa bàn huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và lập kế hoạch đầu tư trung hạn giai đoạn 2021 – 2025. Ủy ban nhân dân huyện Cẩm Khê giao Phòng Kinh tế và Hạ tầng chủ trì, phối hợp cùng Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn rà soát 100% quy hoạch hạ tầng nông thôn của 30 xã và 1 thị trấn; bảo đảm 100% dự án khởi công mới đều phải nằm trong danh mục quy hoạch tổng thể đã được Hội đồng nhân dân phê duyệt, hạn chế tối đa việc điều chỉnh quy hoạch tùy tiện với mục tiêu giảm tỷ lệ dự án điều chỉnh xuống dưới 5% mỗi năm.

Thứ hai, kiện toàn tổ chức bộ máy và hoàn thiện phân cấp quản lý dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Cẩm Khê cần tinh gọn quy trình xét duyệt hồ sơ, phân định rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giải trình giữa chủ đầu tư cấp xã và ban quản lý cấp huyện. Đặt mục tiêu đến hết quý IV năm 2020, hoàn thành việc chuẩn hóa quy trình phân cấp và 100% dự án do Ủy ban nhân dân xã làm chủ đầu tư đều có sự hỗ trợ kỹ thuật trực tiếp từ tổ chuyên gia liên ngành cấp huyện.

Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ trực tiếp quản lý dự án. Ủy ban nhân dân huyện Cẩm Khê phối hợp với Sở Xây dựng và các cơ sở đào tạo tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu định kỳ 6 tháng/lần về nghiệp vụ lập dự toán, quản lý hợp đồng kinh tế và kiểm soát chất lượng thi công. Mục tiêu đặt ra đến năm 2022, có 100% cán bộ quản lý dự án tại huyện và tối thiểu 80% công chức địa chính – xây dựng cấp xã đạt chuẩn chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý dự án theo quy định của pháp luật.

Thứ tư, siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra, thẩm định chi phí và phát huy vai trò giám sát cộng đồng. Phòng Tài chính – Kế hoạch tăng cường thẩm định dự toán ngay từ khâu thiết kế kỹ thuật thi công nhằm tiết kiệm từ 3% đến 5% tổng mức đầu tư ngân sách. Đồng thời, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện chỉ đạo nâng cao hiệu quả hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng tại các xã, đảm bảo 100% công trình cơ sở hạ tầng nông thôn đều được người dân tại chỗ tham gia giám sát nghiệm thu từng giai đoạn trước khi tiến hành thanh toán vốn Kho bạc Nhà nước.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất bao gồm các nhà lãnh đạo và cán bộ quản lý nhà nước tại Ủy ban nhân dân cấp huyện, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Tài chính – Kế hoạch và Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các huyện trung du, miền núi. Luận văn cung cấp khung phương pháp luận hoàn chỉnh cùng quy trình quản lý dự án chuẩn hóa, giúp nâng cao năng lực lập kế hoạch, kiểm soát chi phí đầu tư công và tăng tỷ lệ giải ngân ngân sách hàng năm lên trên 90%.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo Ủy ban nhân dân và công chức phụ trách xây dựng – địa chính tại 30 xã và 1 thị trấn. Tài liệu mang lại cẩm nang thực tiễn trong việc nâng cao kỹ năng giám sát công trình tại hiện trường, quản lý chất lượng vật tư, tổ chức nghiệm thu khối lượng xây lắp và vận hành bảo trì các công trình giao thông, thủy lợi phục vụ xây dựng nông thôn mới.

Nhóm thứ ba gồm các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công, đơn vị tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát hoạt động trong lĩnh vực đầu tư công. Luận văn giúp các nhà thầu hiểu rõ các yêu cầu khắt khe về trình tự thủ tục pháp lý, quy chuẩn quản lý tiến độ, quy trình kiểm toán quyết toán nguồn vốn nhà nước nhằm tối ưu hóa năng lực cạnh tranh trong đấu thầu xây lắp.

Nhóm thứ tư là các giảng viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Kinh tế đầu tư và Phát triển nông thôn. Công trình nghiên cứu là nguồn tài liệu học thuật giá trị, cung cấp bộ dữ liệu khảo sát thực tế từ 120 mẫu điều tra và mô hình đánh giá năng lực dự án công có thể tái áp dụng cho các công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn sử dụng những tiêu chí then chốt nào để đo lường năng lực quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn? Hệ thống tiêu chí được xây dựng dựa trên chu kỳ dự án và mô hình ASK, bao gồm: năng lực lập quy hoạch và kế hoạch vốn; năng lực quản lý tiến độ và chi phí theo tổng mức đầu tư; năng lực kiểm tra, giám sát kỹ thuật thi công; và năng lực thẩm định, quyết toán tài chính. Các tiêu chí này được lượng hóa qua thang đo đánh giá từ 120 mẫu khảo sát thực tế trên địa bàn 31 xã, thị trấn.

Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng nông thôn tại huyện Cẩm Khê trong giai đoạn nghiên cứu bao gồm những kênh nào? Nguồn vốn chủ yếu hình thành từ ngân sách nhà nước phân cấp cho huyện và xã, kết hợp nguồn vốn lồng ghép từ các chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững. Ngoài ra còn có nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và đóng góp ngày công, kinh phí hợp pháp của nhân dân địa phương để kiên cố hóa hệ thống đường giao thông và trường học.

Điểm nghẽn lớn nhất trong công tác quản lý đầu tư hạ tầng nông thôn tại địa phương được luận văn chỉ ra là gì? Điểm nghẽn lớn nhất là sự hạn chế về trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý cấp xã khi hầu hết phải kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực chuyên môn. Việc thiếu chứng chỉ hành nghề và kỹ năng quản lý dự án hiện đại dẫn đến tình trạng khoảng 30% đến 35% số công trình hạ tầng bị chậm tiến độ thi công và phát sinh các thủ tục điều chỉnh dự toán kéo dài.

Kinh nghiệm quản lý đầu tư từ tỉnh Vĩnh Phúc và Thanh Hóa được vận dụng vào Cẩm Khê như thế nào? Luận văn đề xuất tiếp thu bài học quy hoạch đồng bộ mạng lưới giao thông đi trước một bước và tập trung vốn dứt điểm của Vĩnh Phúc nhằm đẩy tỷ lệ giải ngân đạt trên 90%. Đồng thời, áp dụng bài học của Thanh Hóa trong việc công khai dự toán, lấy dân làm gốc để huy động sự đồng thuận của nhân dân tham gia cứng hóa 100% đường liên thôn xóm.

Giải pháp then chốt nào giúp kiểm soát thất thoát, lãng phí nguồn vốn đầu tư ngân sách tại Cẩm Khê? Giải pháp then chốt là tăng cường công tác thẩm định thiết kế – dự toán ngay từ đầu để cắt giảm từ 3% đến 5% chi phí bất hợp lý, tương tự bài học của huyện Tam Nông đã tiết kiệm 8,9 tỷ đồng. Kết hợp với việc bắt buộc kiểm tra nghiệm thu định kỳ 3 tháng/lần và giám sát giải ngân trực tiếp qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa thành công khung lý thuyết và bộ công cụ đo lường năng lực quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở cấp huyện.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng phát triển kinh tế huyện Cẩm Khê giai đoạn 2016 – 2018 với tốc độ tăng trưởng GRDP bình quân 8,13%/năm và tỷ lệ hộ nghèo giảm còn 4,8% nhờ đột phá hạ tầng.
  • Chỉ rõ 4 nhóm hạn chế cốt lõi trong công tác quy hoạch, bố trí vốn, năng lực chuyên môn của cán bộ và hoạt động thanh kiểm tra tại 31 đơn vị hành chính cơ sở.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với mục tiêu định lượng, lộ trình thực hiện đến năm 2025 và phân định trách nhiệm rõ ràng cho các phòng ban, chủ đầu tư.
  • Công trình mang lại giá trị học thuật và thực tiễn cao, đóng vai trò là tài liệu tham khảo chuẩn mực cho các địa phương có điều kiện kinh tế tương đồng.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2020 đến năm 2025, Ủy ban nhân dân huyện Cẩm Khê cần nhanh chóng triển khai chương trình số hóa dữ liệu quản lý hạ tầng và chuẩn hóa 100% chứng chỉ chuyên môn cho cán bộ dự án. Kính mời các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm cùng tải về, nghiên cứu và ứng dụng các giải pháp của luận văn vào thực tiễn quản lý kinh tế địa phương.