Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước 1. Khái niệm Là phương thức tổ chức, sắp xếp bộ máy kiểm soát chi thường xuyên tại hệ thống KBNN cho các đối tượng sử dụng NSNN.
KBNN thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN. Trên cơ sở các mối quan hệ giữa hệ thống pháp luật, chế độ chính sách của nhà nước và các chế tài quy định cụ thể những thực thể liên quan đến thực hiện công tác KSC thường xuyên tại KBNN. Thông qua các mối quan hệ tác động qua lại đó và sự vận động của công tác KSC thường xuyên qua KBNN, NSNN sử dụng ngày càng có hiệu quả hơn, phục vụ ngày càng tốt hơn cho phát triển kinh tế xã hội. Đặc điểm Một là, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rỏ nét, nguồn lực tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên được phân bố tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý, giữa các năm trong kỳ kế hoạch.
Tính ổn định, có chu kỳ của chi thường xuyên bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện. Do chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thuộc bộ máy Nhà nước như các khoản mua sắm tài sản, trang thiết bị, phương tiện vật tư, hệ số lương, thưởng của CBCC thường không có xu hướng biến động mạnh trong một khoảng thời gian ngắn. Theo đó, các khoản chi thường xuyên cũng không có xu hướng biến động mạnh trong một khoảng thời gian ngắn. Hai là, xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát thì đa số các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội, không làm tăng thêm tài sản hữu hình của quốc gia.
Nếu chi đầu tư phát triển nhằm tạo 7 ra các cơ sở vật chất - kỷ thuật cần thiết để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong tương lai, thì chi thường xuyên lại chủ yếu đáp ứng nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách. Hầu hết các khoản chi thường xuyên nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính, hoạt động sự nghiệp, về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, và các hoạt động xã hôị khác do Nhà nước tổ chức. Các hoạt động này hầu như không trực tiếp tạo ra của cải vật chất. Tuy nhiên, những khoản chi thường xuyên có tác dụng quan trọng đối với phát triển kinh tế vì nó tạo ra một môi trường kinh tế ổn định, nâng cao chất lượng lao động thông qua các khoản chi cho giáo dục - đào tạo.
Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không chỉ đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể hiện qua sự ổn định chính trị - xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước. Ba là, phạm vi mức độ chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng hàng hoá công cộng hay chính sách kinh tế, chính trị, xã hội qua từng thời kỳ. Bởi lẽ, phần lớn các khoản chi thường xuyên nhằm duy trì bảo đảm hoạt động bình thường, hiệu quả của bộ máy quản lý Nhà nước.
Hơn nữa, những quan điểm, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng ảnh hưởng trực tiếp đến việc định hướng, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN. Với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nên tất yếu quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn phải hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước đó. Nếu một khi bộ máy quản lý Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên cho bộ máy Nhà nước sẽ giảm bớt và ngược lại. Bên cạnh đó việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng cũng sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên của NSNN.
Sự cần thiết của kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Thứ nhất, quỹ NSNN được hình thành chủ yếu từ tiền thuế của dân và khai thác tài nguyên quốc gia, ngoài ra còn có các khoản viện trợ (hoàn lại và không hoàn lại). Do đó, cần phải tổ chức quản lý chi NSNN một cách phân minh, tiết kiệm và thận trọng để phát huy hiệu quả của NSNN. Đặc biệt về phương diện tài chính, kiểm soát chi NSNN là điều cần thiết, vì quy mô chi tiêu NSNN rất lớn, có 8 ảnh hưởng đến toàn bộ các vấn đề kinh tế, xã hội của đất nước. Mặt khác, lợi ích của các khoản chi NSNN mang lại thường ít gắn liền với lợi ích cụ thể, cục bộ dẫn đến sự quan tâm của người sử dụng vốn NSNN phần nào bị hạn chế.
Do đó, kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng sẽ hạn chế việc chi tiêu sai mục đích, lãng phí, nâng cao hiệu quả của chi tiêu NSNN đối với sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Thứ hai, xuất phát từ chính nguyên tắc quản lý NSNN là “đảm bảo trách nhiệm”. Do đó, cần phải phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý NSNN đối với hoạt động thu - chi NSNN. Qua đó, nâng cao trách nhiệm, cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các đơn vị, cơ quan liên quan đến công tác quản lý và sử dụng quỹ NSNN.
Trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN là một khâu không thể tách rời trong quy trình quản lý NSNN để đảm bảo tính trách nhiệm trong quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN. Thứ ba, xuất phát từ yêu cầu nội tại của công cuộc đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Đặc biệt trong điều kiện khả năng NSNN còn hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển kinh tế - xã hội ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi nói chung và chi thường xuyên NSNN nói riêng thực sự là một trong những vấn đề trọng yếu trong công cuộc đổi mới quản lý tài chính, quản lý NSNN. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, ổn định tiền tệ, lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; Đồng thời nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, đơn vị liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN.
Đặc biệt là hệ thống KBNN sẽ kiểm soát, thanh toán trực tiếp từng khoản chi thường xuyên NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng chức năng, nhiệm vụ đã được Nhà nước giao, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN. Thứ tư, do đặc thù của các khoản chi NSNN thường không mang tính chất hoàn trả trực tiếp, các đơn vị sử dụng NSNN “hoàn trả” cho Nhà nước bằng “kết quả công việc” đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên việc đánh giá kết quả các khoản chi NSNN bằng chỉ tiêu định lượng trong một số trường hợp gặp khó khăn và không toàn diện. Do vậy, cần thiết phải có cơ quan Nhà nước có chức năng, nhiệm vụ thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN để đảm bảo cho việc chi trả của Nhà nước phù hợp với nhiệm vụ đã giao.
Thứ năm, thông qua kiểm soát chi thường xuyên, KBNN đã góp phần quản lý tiền mặt, quản lý phương tiện thanh toán. KBNN tăng cường sử dụng các hình 9 thức thanh toán không dùng tiền mặt và triệt để thực hiện nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ, hạn chế tối đa việc sử dụng tiền mặt, qua đó quả lý được mục đích chi tiêu đồng thời tiết kiệm các chi phí về kiểm đếm, đóng gói, bảo quản, vận chuyển, tiết kiệm được nhân lực của ngành. Như vậy, xuất phát từ tình hình thực tế trong vấn đề chi NSNN, cũng như những lý luận được phân tích với nhiệm vụ là “trạm gác kiểm soát cuối cùng”, việc KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng là hết sức cần thiết và cấp bách. Nguyên tắc kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Một là, tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán.
Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Hai là, mọi khoản chi NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách Nhà nước. Các khoản chi NSNN bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động được quy đổi và hạch toán bằng đồng Việt Nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Ba là, việc thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua KBNN thực hiện theo nguyên tắc trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hàng hóa dịch vụ; trường hợp chưa thực hiện được việc thanh toán trực tiếp, KBNN thực hiện thanh toán qua đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.
Bốn là, trong quá trình kiểm soát, thanh toán, quyết toán chi NSNN các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi hoặc nộp ngân sách.