Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài "Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Vũ Thị Thu Huyền, thuộc chuyên ngành Kế toán (mã số: 62.01), dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Nguyễn Viết Tiến và PGS. TS. Lê Huy Trọng tại Trường Đại học Thương mại (Hà Nội, năm 2018).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Theo Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2020 (được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn tại Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010), việc nâng cao năng lực hoạt động, chất lượng và hiệu quả kiểm toán như một công cụ của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản công là yêu cầu trọng tâm. Thực tiễn chi tiêu ngân sách nhà nước (NSNN) tại Việt Nam giai đoạn 2011–2016 cho thấy quy mô chi ngân sách liên tục tăng cao: tốc độ tăng chi thường xuyên bình quân đạt 17%/năm, trong đó chi giáo dục và dạy nghề chiếm khoảng 38%, chi quản lý hành chính chiếm 23%, chi sự nghiệp y tế chiếm 12%; chi đầu tư phát triển bình quân chiếm khoảng 18% tổng dự toán chi NSNN. Tình trạng thâm hụt ngân sách, thất thoát, lãng phí và chậm tiến độ trong giải ngân vốn đầu tư công diễn ra phổ biến (năm 2016 có 1.968 dự án hoãn khởi công, ngừng triển khai hoặc giãn tiến độ; năm 2017 tổng chi đầu tư phát triển đạt 78.975 tỷ đồng, chỉ bằng 70% dự toán).

Mặc dù Kiểm toán Nhà nước (KTNN) Việt Nam đã xác lập kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là một loại hình kiểm toán độc lập, song hệ thống tiêu chí, nội dung và quy trình kiểm toán áp dụng cho các khoản chi ngân sách tại các Bộ ngành Trung ương còn mang tính tổng quát, thiếu sổ tay hướng dẫn chuyên sâu. Hoạt động kiểm toán thực tế vẫn chủ yếu là hậu kiểm và phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của kiểm toán viên. Do đó, khoảng trống nghiên cứu đặt ra là cần xây dựng một khung lý luận và giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ nhằm đáp ứng yêu cầu minh bạch hóa tài chính công và nâng cao trách nhiệm giải trình.

Mục tiêu nghiên cứu

Luận án xác định mục tiêu tổng quát là đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ do KTNN Việt Nam thực hiện. Để đạt mục tiêu tổng quát, 04 mục tiêu cụ thể được xác lập:

  1. Hệ thống hóa và phân tích làm rõ cơ sở lý luận cơ bản về KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN (tiêu chí 3Es, nội dung, phương pháp, quy trình kiểm toán).
  2. Nghiên cứu kinh nghiệm KTHĐ của cơ quan kiểm toán tối cao một số nước (Canada, Indonesia, CHLB Đức) để rút ra bài học cho KTNN Việt Nam.
  3. Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng KTHĐ chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản tại các Bộ do KTNN Việt Nam thực hiện, chỉ rõ kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân.
  4. Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện tiêu chí, nội dung, phương pháp, quy trình KTHĐ chi tiêu NSNN tại các Bộ cùng các điều kiện thực hiện giải pháp.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án đặt ra 03 câu hỏi nghiên cứu chính:

  1. Cơ sở lý luận về KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN bao gồm những nội dung nào (khung lý thuyết về tiêu chí 3Es, nội dung, phương pháp, quy trình), và kinh nghiệm quốc tế cung cấp những bài học gì cho Việt Nam?
  2. Thực trạng KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ của KTNN Việt Nam giai đoạn vừa qua diễn ra như thế nào trên các mặt tiêu chí, nội dung, phương pháp và quy trình? Những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi là gì?
  3. Cần thực hiện những giải pháp nào và điều kiện bảo đảm ra sao để hoàn thiện KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ phù hợp với đặc thù quản lý ngân sách và định hướng phát triển của KTNN Việt Nam?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào KTHĐ đối với hai khoản chi chủ yếu sử dụng nguồn vốn NSNN tại các Bộ: chi đầu tư xây dựng cơ bản (thuộc chi đầu tư phát triển) và chi thường xuyên.
  • Phạm vi không gian: Các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở cấp Trung ương (đơn vị dự toán cấp I và các đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách).
  • Phạm vi thời gian: Thu thập và phân tích dữ liệu thực tế giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2017.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước trong và ngoài nước

Tác giả hệ thống hóa các công trình nghiên cứu liên quan theo 04 nhóm chủ đề chính:

Nhóm chủ đề Các tác giả, công trình tiêu biểu Nội dung và phát hiện chính
1. Tiêu chí đánh giá trong KTHĐ - Chapman (2007)
- Colin Sutherland (2008)
- Pendlebury (2008)
- Adams (2011)
- Ngô Văn Quý (2015)
- Đặng Hoàng Đạt (2016)
- Hội thảo KTNN (2014) với các tham luận của Hoàng Quang Hàm (2013), Hoàng Văn Lương (2013), Bạch Quang Hòa (2013), Lê Quang Bính (2013)		 - Phân tích mối quan hệ giữa tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực (3Es); sự dịch chuyển từ kiểm toán báo cáo tài chính/tuân thủ sang kiểm toán 3Es.
- Chỉ ra tính phụ thuộc lẫn nhau giữa tính kinh tế và tính hiệu quả.
- Đánh giá thực trạng áp dụng tiêu chí trong đầu tư công và ngân sách tại Việt Nam nhưng chưa lượng hóa được tiêu chí và chưa xây dựng được bộ tiêu chí hoàn chỉnh cho chi tiêu tại các Bộ.
2. Nội dung kiểm toán trong KTHĐ - Shan & Anand (1996)
- Glynn (1996)
- Pollitt và cộng sự (1997, 1999)
- Lonsdale và cộng sự (2011)
- Anthony Mills (2014)
- Vương Đình Huệ (2003)
- Trần Thị Ngọc Hân (2012)		 - Tranh luận về trọng tâm giữa trách nhiệm giải trình và cải tiến hoạt động; vai trò địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao.
- Xác lập mô hình 4 nội dung đánh giá dự án công (kết quả đầu ra, huy động nguồn lực, hệ thống kiểm soát, tác động môi trường).
- Nghiên cứu nội dung KTHĐ đối với dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông và dự án nguồn vốn nhà nước.
3. Quy trình và phương pháp KTHĐ - Barzelay và cộng sự (1996)
- Put & Turksema (2011)
- Elnaz Vafaei & Joe Christopher (2014)
- Đinh Trọng Hanh (2003)
- Lê Quang Bính (2012)		 - Khảo sát các thách thức kỹ thuật, tổ chức và chính trị khi thực hiện KTHĐ; khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn chuẩn mực.
- Quy trình lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định trọng yếu rủi ro.
- Quy trình và phương pháp KTHĐ tại các đơn vị sự nghiệp có thu và doanh nghiệp nhà nước (DNNN).
4. KTHĐ phục vụ mục đích công và quản trị - Sunny Agbo & Jude A. Aruomoage (2014)
- Dalia Daujotait & Irena Macerins (2010)
- Nurul Athirah (2013)
- Vũ Văn Họa (2010)
- Đoàn Xuân Tiên (2014)
- Đặng Anh Tuấn (2015)		 - Vai trò KTHĐ trong phòng chống tham nhũng tại khu vực công.
- Kinh nghiệm triển khai KTHĐ tại các Bộ ngành New Zealand.
- Phân tích 28 nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển KTHĐ trong khu vực công tại Việt Nam (mối quan hệ cung - cầu dịch vụ kiểm toán).

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Các nghiên cứu quốc tế chủ yếu thực hiện tại các quốc gia phát triển với môi trường thể chế khác biệt. Trong nước, các nghiên cứu đã công bố thường tập trung vào kiểm toán nội bộ, kiểm toán báo cáo tài chính hoặc các đối tượng riêng lẻ như doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp có thu, dự án cầu đường. Chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện và có hệ thống về KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ. Luận án giải quyết khoảng trống này thông qua việc thiết lập bộ tiêu chí đánh giá 3Es, hoàn thiện nội dung theo các cấp dự toán ngân sách, xác lập phương pháp tiếp cận hỗn hợp và quy trình kiểm toán 4 giai đoạn gắn với cơ chế quản lý ngân sách của các Bộ ngành tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung khái niệm

  • Khái niệm chi tiêu từ nguồn vốn NSNN: Toàn bộ các khoản chi của chính quyền trung ương và địa phương, đơn vị hành chính để trang trải kinh phí hoạt động do Chính phủ quản lý, kiểm soát; phân loại thành chi thường xuyên (quản lý nhà nước, quốc phòng, an ninh, sự nghiệp kinh tế, giáo dục, y tế...) và chi đầu tư phát triển (đầu tư xây dựng cơ bản, quỹ hỗ trợ đầu tư, dự trữ nhà nước).
  • Khái niệm KTHĐ trong khu vực công: Dựa trên chuẩn mực của INTOSAI, GAO, IIA, Luật KTNN năm 2015 và Chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước số 300 (ban hành kèm theo Quyết định số 02/2016/QĐ-KTNN ngày 15/07/2016 của Tổng KTNN), KTHĐ được định nghĩa là hoạt động kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công.
  • Khung phân tích 3Es:
    • Tính kinh tế (Economy): Tối thiểu hóa chi phí nguồn lực đầu vào (nhân lực, vật lực, tài lực) trong khi vẫn bảo đảm chất lượng phù hợp.
    • Tính hiệu quả (Efficiency): Tối đa hóa kết quả đầu ra từ một mức nguồn lực đầu vào nhất định hoặc sử dụng nguồn lực đầu vào tối thiểu để đạt mức đầu ra xác định (về số lượng, chất lượng và thời gian).
    • Tính hiệu lực (Effectiveness): Mức độ hoàn thành các mục tiêu định trước và kết quả dự kiến của hoạt động hoặc chính sách.
  • Công thức và chỉ tiêu kỹ thuật được sử dụng trong đánh giá:
    • Mức tiết kiệm tuyệt đối và mức tiết kiệm tương đối theo dự toán.
    • Tỷ lệ thất thoát kinh phí: $$\text{Tỷ lệ thất thoát kinh phí} = \frac{\text{Số kinh phí đơn vị thực hiện}}{\text{Số kinh phí theo dự toán}} \times 100%$$
    • Hiệu quả chi tiêu dạng tỷ suất: $$\text{Hiệu quả chi tiêu} = \frac{\text{Kết quả hoạt động chi tiêu}}{\text{Số kinh phí NSNN dành cho chi tiêu}} \times 100%$$
    • Chỉ tiêu đánh giá hiệu quả kinh tế trong chi đầu tư xây dựng cơ bản: Suất thu lợi nội tại ($IRR$), Tỷ số lợi ích - chi phí ($BCR$), và Giá trị hiện tại ròng ($NPV$): $$NPV = \sum_{t=0}^n \frac{B_t - C_t}{(1 + r)^t}$$ Điều kiện chấp nhận dự án: $NPV > 0$ và $IRR > i$ (lãi suất chiết khấu).

Phương pháp nghiên cứu thực tế

Luận án kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:

  • Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp: Nghiên cứu hồ sơ kiểm toán, báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kết quả kiểm toán của KTNN giai đoạn 2013–2017; các văn bản pháp quy (Luật NSNN, Luật Đầu tư công, chuẩn mực kiểm toán KTNN); tài liệu hội thảo chuyên đề của KTNN và ACCA.
  • Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp:
    • Khảo sát bảng câu hỏi đóng và mở: Phát phiếu khảo sát tới đối tượng là Lãnh đạo KTNN, Kiểm toán viên thuộc Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành II, III, Vụ Tổng hợp, Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng, Vụ Pháp chế của KTNN; công chức Vụ Kế hoạch - Tài chính tại các Bộ (như Bộ Xây dựng).
    • Phỏng vấn sâu và trao đổi trực tiếp: Phỏng vấn các chuyên gia chính sách, lãnh đạo kiểm toán và kiểm toán viên trực tiếp tham gia các cuộc KTHĐ chi ngân sách.
  • Kỹ thuật phân tích và xử lý dữ liệu:
    • Thống kê mô tả và tổng hợp kết quả điều tra sơ cấp trên phần mềm Microsoft Excel.
    • Phân tích định tính: Phân tích văn bản tài liệu, nghiên cứu tình huống điển hình tại các Bộ, so sánh và đối chiếu giữa lý luận và thực tiễn để đánh giá nguyên nhân của các hạn chế.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do Kiểm toán Nhà nước thực hiện

Chương 1 hệ thống hóa khung lý thuyết nền tảng cho đề tài:

  • Khái quát về chi tiêu NSNN và bản chất KTHĐ: Phân tích đặc điểm chi tiêu ngân sách tại cơ quan trung ương, làm rõ sự khác biệt giữa KTHĐ với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. KTHĐ không chỉ đánh giá tuân thủ định mức mà hướng vào việc đo lường giá trị đồng tiền (Value for Money).
  • Hệ thống tiêu chí kiểm toán (3Es): Xác định nguồn tài liệu xây dựng tiêu chí (văn bản quy phạm pháp luật, định mức chi tiêu, tiêu chuẩn ngành, dữ liệu quá khứ, thông lệ quốc tế). Thiết lập các nhóm tiêu chí đánh giá tính kinh tế (tiết kiệm chi phí đầu vào), tính hiệu quả (mối quan hệ chi phí - kết quả) và tính hiệu lực (mức độ hoàn thành mục tiêu nhiệm vụ và chính sách).
  • Nội dung kiểm toán theo cấp quản lý ngân sách:
    • Tại đơn vị dự toán cấp I và cấp II (Bộ và các Tổng cục/Cục trực thuộc): Kiểm toán công tác lập, phân bổ, giao dự toán ngân sách; việc chấp hành dự toán; công tác quản lý, điều hành chi và tổng hợp quyết toán ngân sách.
    • Tại đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng NSNN: Kiểm toán việc quản lý sử dụng kinh phí thường xuyên (chi lương, chi hành chính, chi nghiệp vụ chuyên môn); quản lý thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản (từ khâu lập dự án, thẩm định, phê duyệt thiết kế - dự toán, đấu thầu, thi công, nghiệm thu đến quyết toán công trình).
  • Phương pháp tiếp cận KTHĐ: Phân tích 03 phương pháp chủ yếu gồm phương pháp kiểm toán theo kết quả (result-oriented approach), phương pháp kiểm toán theo hệ thống (system-oriented approach), và phương pháp kiểm toán theo vấn đề (problem-oriented approach).
  • Quy trình kiểm toán 4 giai đoạn: (1) Chuẩn bị kiểm toán (khảo sát, thu thập thông tin, lập kế hoạch và xác định tiêu chí kiểm toán); (2) Thực hiện kiểm toán (thu thập bằng chứng qua phỏng vấn, kiểm tra thực tế, phân tích dữ liệu); (3) Lập và phát hành báo cáo kiểm toán; (4) Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Tổng hợp kinh nghiệm xác định tiêu chí và quy trình KTHĐ của Cơ quan Kiểm toán Canada, Cơ quan Kiểm toán Quốc gia Indonesia và KTNN Liên bang Đức, rút ra bài học về việc chuẩn hóa sổ tay kiểm toán, cơ chế phối hợp xây dựng tiêu chí và ứng dụng mô hình đánh giá kiểm soát nội bộ.

Chương 2: Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ NSNN tại các Bộ do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện

Chương 2 phản ánh thực trạng tổ chức và thực hiện KTHĐ tại các Bộ ngành thông qua số liệu điều tra thực tế:

  • Khái quát hoạt động KTHĐ của KTNN Việt Nam: Trình bày kết quả kiểm toán chi tiêu NSNN năm 2016 tại các Bộ (Bảng 2.1), phân tích chênh lệch giữa số dự toán và số quyết toán chi thường xuyên cũng như chi đầu tư phát triển (Biểu đồ 2.1, 2.2, 2.3).
  • Thực trạng áp dụng tiêu chí KTHĐ:
    • Tiêu chí tính kinh tế: Đã so sánh kinh phí thực hiện với dự toán (Bảng 2.2 đối với chi thường xuyên, Bảng 2.3 đối với chi đầu tư XDCB), nhưng chủ yếu dừng ở việc kiểm tra tính hợp lệ của hóa đơn, chứng từ và việc chấp hành định mức khoán chi hành chính.
    • Tiêu chí tính hiệu quả và hiệu lực: Sử dụng một số tiêu chí đánh giá quy trình chi tiêu và chất lượng quản lý (Bảng 2.4, 2.5, 2.6), song phần lớn mang tính định tính, chưa lượng hóa được mối quan hệ giữa chi phí đầu vào và sản phẩm dịch vụ công đầu ra.
  • Thực trạng nội dung và kết quả phát hiện kiểm toán:
    • Chi thường xuyên (Bảng 2.9): Phát hiện tình trạng lập dự toán chưa sát thực tế; phân bổ kinh phí chậm; giao dự toán vượt định mức; thanh quyết toán chi hội nghị, công tác phí, mua sắm tài sản công sai chế độ; quản lý quỹ biên chế chưa chặt chẽ.
    • Chi đầu tư phát triển/XDCB (Bảng 2.10): Phát hiện sai phạm trong phê duyệt tổng mức đầu tư, lập dự toán sai khối lượng/đơn giá; chậm tiến độ thi công; nợ đọng xây dựng cơ bản; đấu thầu hình thức; công tác nghiệm thu thanh toán khối lượng hoàn thành còn nhiều sai sót.
  • Thực trạng phương pháp và quy trình kiểm toán:
    • Khảo sát các công việc cụ thể qua 4 giai đoạn của quy trình kiểm toán (Bảng 2.7, 2.8, 2.11, 2.12; Sơ đồ 2.1 về trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán).
    • Phương pháp kiểm toán chủ yếu vẫn dựa vào kiểm tra chứng từ chi tiết truyền thống, chưa vận dụng sâu các phương pháp kiểm toán theo hệ thống hoặc phân tích chi phí - lợi ích ($CBA$).
  • Đánh giá tổng hợp:
    • Kết quả đạt được: KTNN đã bước đầu hình thành các đoàn kiểm toán lồng ghép nội dung KTHĐ, chỉ ra nhiều sai phạm kinh tế lớn, kiến nghị thu hồi ngân sách và chấn chỉnh công tác quản trị tài chính tại các Bộ.
    • Hạn chế: KTHĐ chưa được thực hiện độc lập mà thường lồng ghép trong các cuộc kiểm toán tài chính/tuân thủ; hệ thống tiêu chí 3Es chưa hoàn chỉnh và thiếu tính định lượng; mẫu biểu hồ sơ kiểm toán chưa đồng bộ; giai đoạn theo dõi kiến nghị sau kiểm toán chưa thực sự quyết liệt.
    • Nguyên nhân: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và định mức kinh tế - kỹ thuật của Nhà nước chậm sửa đổi; cơ sở dữ liệu về chi tiêu công chưa đồng bộ; năng lực và kỹ năng phân tích KTHĐ của đội ngũ kiểm toán viên còn hạn chế; tâm lý ngại thay đổi tại đơn vị được kiểm toán.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ NSNN tại các Bộ do KTNN Việt Nam thực hiện

Chương 3 đề xuất định hướng và các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện toàn diện KTHĐ chi tiêu NSNN tại các Bộ:

  • Định hướng và yêu cầu hoàn thiện: Bám sát Chiến lược phát triển KTNN, chuyển dịch trọng tâm từ hậu kiểm sang kết hợp tiền kiểm và kiểm soát quá trình; đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch và xây dựng nền hành chính kiến tạo.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện tiêu chí kiểm toán (Sơ đồ 3.1):
    • Xây dựng quy trình 5 bước xác định tiêu chí kiểm toán cho từng cuộc kiểm toán cụ thể.
    • Ban hành bộ tiêu chí mẫu: Tiêu chí tính kinh tế theo chức năng chi tiêu (Bảng 3.1); Tiêu chí tính hiệu quả theo kết quả cung cấp dịch vụ công (Bảng 3.2); Tiêu chí tính hiệu lực trong thực hiện mục tiêu ngân sách và ban hành chính sách (Bảng 3.3, 3.4, 3.5).
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán (Sơ đồ 3.2):
    • Mở rộng nội dung đánh giá từ khâu lập, phê duyệt, phân bổ dự toán đến khâu thực thi và quyết toán.
    • Trọng tâm kiểm toán chi đầu tư XDCB: Tập trung đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án sau khi đưa vào vận hành khai thác, thay vì chỉ kiểm tra quyết toán chi phí xây lắp.
    • Trọng tâm kiểm toán chi thường xuyên: Đánh giá hiệu quả sử dụng kinh phí gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ chuyên môn và chỉ số đo lường hiệu suất công việc.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp kiểm toán:
    • Chuyển mạnh sang phương pháp kiểm toán theo hệ thống (đánh giá hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ theo Sơ đồ 3.5) và phương pháp kiểm toán theo vấn đề.
    • Áp dụng các công cụ phân tích định lượng, mô hình hóa dòng chi tiêu ngân sách (Sơ đồ 3.4), phân tích xu hướng chi phí, khảo sát lấy ý kiến người thụ hưởng dịch vụ công.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình kiểm toán:
    • Hoàn thiện quy trình lập kế hoạch kiểm toán tổng thể và chi tiết (Sơ đồ 3.3), chú trọng khảo sát tiền kiểm toán và đánh giá rủi ro trọng yếu.
    • Chuẩn hóa hệ thống mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán hoạt động.
    • Nâng cao chất lượng báo cáo kiểm toán theo hướng đưa ra các kiến nghị mang tính tư vấn chính sách và cải tiến hệ thống quản lý; thiết lập cơ chế giám sát thực hiện kiến nghị kiểm toán.
  • Điều kiện thực hiện giải pháp:
    • Đối với Chính phủ và các cơ quan lập pháp: Hoàn thiện hệ thống pháp luật về NSNN, Đầu tư công; cập nhật hệ thống định mức chi tiêu công phù hợp với kinh tế thị trường; tăng cường cơ chế công khai ngân sách và trách nhiệm giải trình.
    • Đối với KTNN: Xây dựng và ban hành Sổ tay hướng dẫn KTHĐ chi tiêu NSNN; tăng cường đào tạo chuyên môn sâu cho kiểm toán viên; nâng cấp hệ thống công nghệ thông tin phục vụ phân tích dữ liệu.
    • Đối với các Bộ được kiểm toán: Kiện toàn hệ thống kiểm soát nội bộ; thiết lập hệ thống theo dõi và đo lường kết quả công việc; phối hợp chặt chẽ và cung cấp thông tin minh bạch trong quá trình kiểm toán.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung khung lý luận về KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ do KTNN thực hiện; phân định rõ nội hàm tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực (3Es) trong điều kiện quản lý tài chính công tại Việt Nam.
  2. Thiết lập khung lý thuyết hoàn chỉnh kết nối giữa 4 thành tố nghiệp vụ: hệ thống tiêu chí đánh giá, nội dung kiểm toán theo cấp dự toán, phương pháp tiếp cận kiểm toán và quy trình kiểm toán 4 giai đoạn.
  3. Tổng hợp và phân tích có hệ thống kinh nghiệm quốc tế về KTHĐ tại cơ quan kiểm toán tối cao của Canada, Indonesia, CHLB Đức, từ đó rút ra các bài học tham chiếu phù hợp với điều kiện thể chế của Việt Nam.

Đóng góp về mặt thực tiễn và ứng dụng

  1. Cung cấp bức tranh toàn diện và đánh giá sâu sắc thực trạng KTHĐ đối với chi tiêu NSNN tại các Bộ ngành Trung ương giai đoạn 2013–2017; nhận diện các sai phạm điển hình trong chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản.
  2. Chỉ rõ những điểm nghẽn, hạn chế thực tế trong công tác kiểm toán của KTNN Việt Nam (tiêu chí định tính, phương pháp truyền thống, nhân lực thiếu chuyên sâu) và xác định đúng các nguyên nhân chủ quan, khách quan.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ và có tính ứng dụng cao, bao gồm:
    • Bộ tiêu chí mẫu đánh giá 3Es chi tiết cho chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB tại các Bộ.
    • Mô hình đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu ngân sách.
    • Quy trình chuẩn hóa các giai đoạn kiểm toán hoạt động từ khâu lập kế hoạch đến theo dõi thực hiện kiến nghị.
    • Hệ thống điều kiện và kiến nghị cụ thể đối với Chính phủ, KTNN và các Bộ nhằm bảo đảm tính khả thi khi triển khai.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của nghiên cứu:
    • Về phạm vi nội dung: Luận án chủ yếu tập trung vào 02 khoản chi chiếm tỷ trọng lớn là chi đầu tư xây dựng cơ bản (thuộc chi đầu tư phát triển) và chi thường xuyên, chưa bao quát toàn bộ các cấu phần chi tiêu khác của NSNN (như chi dự trữ nhà nước, chi viện trợ, chi trả nợ...).
    • Về phạm vi không gian và đối tượng: Nghiên cứu giới hạn tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở cấp Trung ương, chưa mở rộng khảo sát đối với hệ thống ngân sách các cấp chính quyền địa phương (Tỉnh, Huyện).
    • Về dữ liệu thực nghiệm: Số liệu khảo sát và các phát hiện kiểm toán được khai thác tập trung trong giai đoạn 2013–2017.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Mở rộng nghiên cứu xây dựng khung tiêu chí và quy trình KTHĐ chi tiêu NSNN áp dụng cho cấp chính quyền địa phương và các chương trình mục tiêu quốc gia.
    • Nghiên cứu ứng dụng công nghệ thông tin và phân tích dữ liệu lớn (Big Data) trong việc hỗ trợ kiểm toán viên lượng hóa các tiêu chí đánh giá tính hiệu quả và hiệu lực của chi tiêu công.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và thực tiễn đối với nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với Kiểm toán Nhà nước và Kiểm toán viên: Cung cấp tài liệu tham khảo phục vụ xây dựng cẩm nang, sổ tay hướng dẫn KTHĐ chi tiêu ngân sách; cung cấp bộ tiêu chí mẫu và phương pháp đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ để kiểm toán viên áp dụng trực tiếp trong các cuộc kiểm toán tại các Bộ ngành.
  • Đối với các Bộ ngành và cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư): Giúp các nhà quản trị tài chính công nhận diện các lỗ hổng trong phân bổ và sử dụng ngân sách, từ đó hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ, nâng cao tính kinh tế và hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và viện nghiên cứu: Là tài liệu chuyên khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kế toán, Kiểm toán, Tài chính công trong việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn KTHĐ tại khu vực công.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN như thế nào?

Theo tác giả, KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN là hoạt động kiểm toán trong đó kiểm toán viên hướng đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trình quản lý và sử dụng NSNN, thực hiện chức năng nhiệm vụ chi tiêu dựa trên các tiêu chí phù hợp với các phương pháp kiểm toán thích hợp.

2. Ba tiêu chí 3Es (Kinh tế, Hiệu quả, Hiệu lực) được luận án phân biệt và liên kết với nhau ra sao?

  • Tính kinh tế: Tối thiểu hóa chi phí nguồn lực đầu vào mà vẫn bảo đảm chất lượng phù hợp.
  • Tính hiệu quả: Tối đa hóa đầu ra từ nguồn lực đầu vào nhất định hoặc sử dụng nguồn lực tối thiểu để đạt mức đầu ra xác định (quan tâm đến mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra).
  • Tính hiệu lực: Mức độ đạt được các mục tiêu định trước và kết quả dự kiến (quan tâm đến mối quan hệ giữa đầu ra và mục tiêu). Ba tiêu chí có mối quan hệ chặt chẽ: Sử dụng kinh tế các nguồn lực đầu vào là điều kiện cần để đạt tính hiệu quả, và một hoạt động chỉ có ý nghĩa khi đạt được mục tiêu (tính hiệu lực) với mức chi phí tối ưu.

3. Nghiên cứu sinh đã sử dụng những nguồn dữ liệu và phương pháp cụ thể nào để phân tích thực trạng?

Nghiên cứu sinh kết hợp nghiên cứu định tính và định lượng: Dữ liệu thứ cấp thu thập từ báo cáo kiểm toán, hồ sơ làm việc của KTNN giai đoạn 2013–2017 và văn bản pháp lý; dữ liệu sơ cấp thu thập qua phát phiếu khảo sát câu hỏi đóng/mở và phỏng vấn sâu trực tiếp Lãnh đạo KTNN, kiểm toán viên thuộc KTNN Chuyên ngành II, III, Vụ Tổng hợp, Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng, Vụ Pháp chế, cùng công chức Vụ Kế hoạch - Tài chính tại các Bộ (như Bộ Xây dựng). Dữ liệu được xử lý, tổng hợp trên phần mềm Excel.

4. Những hạn chế căn bản nhất trong thực trạng KTHĐ chi tiêu NSNN tại các Bộ được luận án chỉ rõ là gì?

Thực trạng cho thấy KTHĐ chủ yếu còn lồng ghép trong kiểm toán tài chính và tuân thủ; hệ thống tiêu chí đánh giá còn mang tính định tính, chưa lượng hóa được hiệu quả đầu ra; phương pháp kiểm toán chủ yếu tập trung kiểm tra chứng từ kế toán chi tiết truyền thống; hồ sơ mẫu biểu chưa chuẩn hóa; và việc theo dõi, đôn đốc thực hiện các kiến nghị sau kiểm toán chưa đạt hiệu quả cao.

5. Luận án đề xuất các nhóm giải pháp trọng tâm nào để hoàn thiện KTHĐ chi tiêu NSNN tại các Bộ?

Luận án đề xuất 04 nhóm giải pháp: (1) Hoàn thiện quy trình và bộ tiêu chí đánh giá 3Es mẫu theo chức năng chi tiêu; (2) Hoàn thiện nội dung kiểm toán gắn với kết quả đầu ra và hiệu quả khai thác dự án; (3) Hoàn thiện phương pháp kiểm toán theo hướng tiếp cận hệ thống và mô hình hóa kiểm soát nội bộ; (4) Hoàn thiện quy trình kiểm toán từ khâu khảo sát lập kế hoạch đến phát hành báo cáo và theo dõi thực hiện kiến nghị; đồng thời nêu rõ các điều kiện bảo đảm từ phía Chính phủ, KTNN và các Bộ.

Kết luận

Luận án của nghiên cứu sinh Vũ Thị Thu Huyền là công trình nghiên cứu toàn diện về kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. Bằng việc kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng trên cơ sở dữ liệu thực tiễn giai đoạn 2013–2017, tác giả đã làm rõ thực trạng, chỉ ra các hạn chế căn bản và nguyên nhân trong công tác kiểm toán chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản. Hệ thống giải pháp đồng bộ về tiêu chí 3Es, nội dung, phương pháp và quy trình kiểm toán được đề xuất trong luận án có giá trị ứng dụng thiết thực, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công và hỗ trợ KTNN Việt Nam thực hiện thành công Chiến lược phát triển đến năm 2020.