CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT CHỨNG KHOÁN VÀ GIÁM SÁT GIAO DỊCH CHỨNG KHOÁN 1. Mô hình giám sát chứng khoán của cơ quan nhà nước 1. Khái quát hệ thống giám sát tài chính Hệ thống tài chính bao gồm các cá nhân, các định chế tài chính có thể tác động đến hoặc tham gia vào quá trình giao dịch các tài sản tài chính trên thị trường (gồm các chứng khoán vốn và chứng khoán nợ), bằng cách đó, quyết định đến quá trình luân chuyển vốn của toàn xã hội. Giám sát tài chính là hoạt động theo dõi, kiểm tra thường xuyên tình hình tài chính-tiền tệ nhằm mục đích ngăn chặn sự đổ vỡ của hệ thống tài chính thông qua phát hiện và ngăn chặn những vấn đề khó khăn về tài chính trước khi nó vượt ra khỏi tầm kiểm soát.
Đây là hoạt động thường xuyên và quan trọng nằm trong chức năng quản lý knh tế của Chính phủ trong lĩnh vực tài chính. Trong quá trình hoạt động, các tổ chức tài chính đối mặt với nhiều rủi ro như rủi ro giá cả, rủi ro hối đoái, rủi ro lãi suất, rủi ro thanh khoản,…. Ngoài ra, rủi ro của các định chế tài chính còn mang tính hệ thống, có khả năng lan truyền dẫn đến sự bất ổn của cả hệ thống tài chính. Vì vậy, nhu cầu giám sát tài chính là tất yếu khách quan nhằm đảm bảo sự an toàn cho cả hệ thống tài chính, đảm bảo lợi ích từ nhiều phía, từ phía nhà nước, từ phía các định chế tài chính trong hệ thống cũng như từ phía các chủ thể tham gia thị trường tài chính.
Giám sát hệ thống tài chính nhằm mục tiêu: duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính, đảm bảo sự lành mạnh của các định chế tài chính, bảo vệ người tiêu dùng và đảm bảo hiệu quả của hệ thống tài chính. Về mô hình giám sát tài chính: Hiện nay có nhiều mô hình hệ thống giám sát khác nhau với nhưng ưu điểm và nhược điểm riêng. Mô hình hệ thống giám sát theo thể chế Mô hình giám sát thể chế dựa trên cách tiếp cận truyền thống, theo đó tình trạng pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát 4 hoạt động của nó. Một khi được đăng ký, tổ chức đã trở thành chủ thể cho một cơ quan giám sát nhất định, ngay cả khi nó mở rộng hoạt động ra ngoài giới hạn xác định ban đầu.
Nếu một tổ chức thực hiện kinh doanh ngân hàng, nó sẽ được đăng ký trở thành ngân hàng và chịu sự giám sát của cơ quan giám sát về ngân hàng, ngay cả khi sau đó nó mở rộng hoạt động sang các lĩnh vực khác. Tương tự như vậy đối với các công ty chứng khoán, công ty bảo hiểm. Theo mô hình này, cấu trúc giám sát sẽ chia theo từng mảng thị trường, bao gồm nhiều cơ quan giám sát khác nhau, mỗi cơ quan giám sát trên một lĩnh vực. Mô hình này có lợi thế là : nhờ sự chuyên môn hóa nên các cơ quan giám sát có thể nắm bắt được một cách sâu sắc nhất các đặc điểm về hoạt động của đối tượng giám sát.
Điều này đảm bảo cho việc giám sát các lĩnh vực được thực hiện một cách chuyên nghiệp, hiệu quả hơn. Ngoài ra mô hình này cho phép việc giám sát được diễn ra thường xuyên hơn. Bởi hoạt động giám sát gắn liền với việc tổ chức hoạt động kinh doạn và được thực hiện bởi cùng một bộ chủ quản nên yêu cầu giám sát thường gắn liền với hoạt động nghiệp vụ của từng lĩnh vực nhằm đảm bảo an toàn cho từng định chế và cho cả hệ thống. Tuy nhiên mô hình này cũng có những hạn chế nhất định như: Thứ nhất, mô hình này cho phép cơ quan quản lý chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh lại vừa quản lý hoạt động giám sát an toàn chuyên ngành nên làm giảm tính hiệu quả của hoạt động giám sát khi không tạo được cơ chế độc lập cho hoạt động giám sát.
Có thể nhìn thấy hạn chế này trong trường hợp của NHTW khi cũng lúc đóng hai vai: một mặt xây dựng quy chế hoạt động ngân hàng, mặt khác lại chính là cơ quan thanh tra giám sát các hoạt động của nó. Như vậy, việc phát hiện sai phạm, xử lý và công khai sai phạm liên quan đến các chỉ tiêu giám sát sẽ không được thực hiện một cách minh bạch. Thứ hai, mô hình giám sát thể chế ở các nước hiện nay đang chịu nhiều sức ép do xu hướng ra đời các tập đoàn tài chính đa năng hoạt động trong nhiều lĩnh vực của thị trường cùng với sự ra đời của các sản phẩm và công cụ tài chính phức tạp tích hợp nhiều tiện ích. Trong điều kiện ranh giới phân định các định chế tài chính trở nên không rõ ràng khi thị trường tài chính phát triển, sẽ rất khó khăn khi xác định một định chế tài chính là ngân hàng, phi ngân hàng hay công ty bảo hiểm.
Đối với các định chế tài chính cung cấp dịch vụ trên nhiều lĩnh vực khác nhau, hệ thống giám sát tài chính thể chế sẽ không ngăn chặn được vệc các 5 định chế này lợi dụng những kẽ hở của pháp luật, những lỗ hổng trong quy định giám sát…Thứ ba, mô hình này gặp nhiều hạn chế trong việc chia sẻ thông tin và phối hợp giữa các cơ quan trong việc giám sát thị trường. Các thông tin kiểm tra sát thường được giữ bí mật và sử dụng cho mục đích riêng của từng cơ quan. Vì thế, khi tồn tại các cơ quan giám sát riêng biệt thì việc chậm trễ trong chia sẻ thông tin, hoặc chia sẻ thông tin không đầy đủ cũng là điều không thể tránh khỏi. Mô hình hệ thống giám sát theo chức năng Hệ thống giám sát theo chức năng là hệ thống giám sát mà việc giám sát được xác định bởi hoạt động kinh doanh của các thực thể mà không quan tâm đến hình thức pháp lý của thực thể đó.
Mỗi loại hoạt động kinh doanh có thể có một cơ quan giám sát riêng biệt. Như vậy một tổ chức có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau. Theo mô hình này, mỗi loại hoạt động kinh doanh có một cơ quan giám sát riêng. Đây là những cơ quan độc lập, có quyền chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn tcho linh vực hoạt động mà mình chịu trách nhiệm giám sát.
Bên cạnh đó, để việc giám sát tài chính của toàn hệ thống hiệu quả, giữa các cơ quan này cũng có mối liên hệ hợp tác với nhau và chịu sự chỉ đạo chung của các cơ quan tư vấn của quốc gia. Lợi thế của mô hình này là các khe hở giám sát có thể được loại trử khi mà một cơ quan giám sát đơn lẻ, có kỹ thuật chuyên môn giám sát sẽ áp dụng các quy tắc thống nhất đối với cùng một lọa hoạt động kinh doanh mà không cần biết đó là hoạt động của thực thể nào. Tuy nhiên, mô hình này cũng gặp những hạn chế như là đôi khi khó phân biệt được một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào quản lý. Vì các cơ quan giám sát mở rộng phạm vi hoạt động cho phép các thực thể nằm trong giám sát của họ, cho nên họ cảm thấy bất đắc dĩ khi phải nhượng quyền cho một cơ quan khác giám sát những hoạt động mới được cấp phép này.
Một hạn chế khác của mô hình này là sự đổi mới sản phẩm có thể bị ngăn cấm khi các cơ quan giám sát chức năng tranh cãi vấn đề luật pháp. Ngoài ra, với mô hình này, không có cơ quan giám sát nào có đủ các thông tin liên quan đến tất cả hoạt động của bất kỳ một thực thể nào để có thể giám sát rủi ro hệ thống. Việc đưa ra rủi ro hệ thống cũng có thể cẩn phải có 6 một cơ quan giám sát riêng biệt để ủy thác các hoạt động xuyên suốt của toàn bộ hệ thống tài chính. Thực tế cho thấy, không một cơ quan giám sát nào có đủ khả năng thực hiện vai trò này.
Mô hình giám sát hợp nhất Mô hình giám sát hợp nhất chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các trung gian và thị trường thuộc lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm. Mô hình giám sát hợp nhất bao gồm hai loại: hợp nhất hoàn toàn và hợp nhất một phần. Mô hình giám sát hợp nhất hoàn toàn chỉ bao gồm một cơ quan duy nhất thực hiện việc giám sát toàn bộ dịch vụ tài chính và thị trường vốn. Còn trong mô hình giám sát hợp nhất từng phần thì cơ quan giám sát tài chính thực hiện giám sát 2 trên 3 lĩnh vực ví dụ như giám sát hai lĩnh vực ngân hàng và bảo hiểm hoặc NHTW thực hiện giám sát ngân hàng và một tổ chức độc lập khác thực hiện giám sát các tổ chức tài chính phi ngân hàng và thị trường vốn.
Trong mô hình này, cơ quan giám sát tài chính hợp nhất chịu trách nhiệm về hai mục tiêu là giám sát an toàn vi mô và giám sát hoạt động kinh doanh. Mục tiêu còn lại là giám sát an toàn vĩ mô sẽ do cơ quan giám sát tài chính hợp nhất và một cơ quan khác (thường là NHTW) cùng chia sẻ trách nhiệm. Mô hình này sẽ giúp ngăn ngừa những mâu thuẫn và khoảng cách trong việc giám sát các ngành thuộc lĩnh vực tài chính, tạo ra một “sân chơi” thống nhất cho các ngành thuộc lĩnh vực tài chính. Sự nhất quán trong các quy định và trong gám sát sẽ đảm bảo sự công bằng giữa các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực khác nhau và cũng như ngăn chặn việc tận dụng các lợi thế về chính sách để kiếm lợi nhuận.
Mô hình này góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát. Rõ ràng là, sự không trùng lắp trong giám sát và những lợi thế thu được nhờ quy mô và phạm vi trong cung cấp, truyền tải và xử lý thông tin sẽ góp phần giảm chi phí trong hoạt động giám sát mà vẫn đạt hiệu quả tối đa. Bên cạnh những lợi thế nhất định thì mô hình giám sát hợp nhất cũng đưa đến những băn khoăn nhất định cho những nhà hoạch định chính sách như: tính khả thi của mô hình. Mô hình không quan tâm đển việc tổ chức bị giám sát thuộc ngành nghề nào .