Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 1. KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Theo học thuyết Mác - Lénin, nhà nước là một tổ chức quyền lực đặc biệt được sinh ra trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định với mục đích duy trì trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển. Để thực hiện sứ mệnh đó, nhà nước tiến hành nhiều hoạt động khác nhau mà đặc trưng là những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước được thể hiện dưới nhiều hình thức, rõ rệt nhất là hoạt động ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định pháp luật.
Bằng việc ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định pháp luật, nhà nước quản lí nền kinh tế, thiết lập, bảo vệ trật tự và công bằng xã hội, quy định và bảo đảm thực hiện các quyền và tự do của công dân, tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước. (Các quyết định pháp luật được các chủ thể có thẩm quyền ban hành trộng quá trình tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật quy định) Quyết định pháp luật rất da dạng cả về chủ thể ban hành, thủ tục. ban hanh, hinh thức, nội dung, tính chất, yêu cầu cụ thể đối với từng nhóm quyết định. Vì vậy, trong khoa học pháp lí thường có nhiều cách phân chia.
quyết định pháp luật nói chung thành các nhóm khác nhau. Một trong những cách phân chia đó là dựa vào mục đích sử dụng quyền lực nhà nước khi ban hành quyết định pháp luật, theo đó, quyết định pháp luật được chia thành quyết định lập pháp, quyết định hành chính, quyết định tư pháp. Quyết định lập pháp là quyết định pháp luật được van hành để thực hiện quyền lập pháp; quyết định hành chính là quyết định pháp luật được ban hành để thực hiện quyền hành pháp; quyết định tư pháp là quyết định pháp luật được ban hành để thực hiện quyền tư pháp Như vậy, theo sự phân công thực hiệ:: quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mỗi nhóm quyết định chủ yếu được 1] ban hành bởi loại cơ quan nhất định phù hợp với chức năng của các cơ quan đó.(Trong đó, quyết định hành chính chủ yếu được ban hành bởi cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước- cơ quan hành chính nhà nước. Cùng với cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát cũng có quyền ban hành quyết định hành chính.
Tuy nhiên, vì không có chức năng quản lí hành chính nên các cơ quan đó chỉ ban hành quyết định hành chính với số lượng ít, phạm vi hẹp, thường là các quyết định nhằm xây dựng, ồn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng tác động trực tiếp tới các lĩnh vực khác nhau trong xã hội rất hạn chế. Ngược lại, cơ quan hành chính là cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước nên các cơ quan này ban hành rất nhiều quyết định hành chính trong quá trình hoạt động để thực hiện chức năng của mình. Các quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ban hành phản ánh đây đủ, rõ ràng những tính chất, đặc điểm, yêu cầu của quản lí hành chính trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ cụ thé] Quyết định hành chính không phải là đề tài mới mẻ trong khoa học và thực tiễn pháp lí. Khái niệm này đã được nghiên cứu và sử dụng với phạm vi, mức độ, mục đích khác nhau và vi vậy cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau về quyết định hành chính.
Dưới góc độ hình thức biểu hiện, quyết định hành chính thường được tiếp cận ở hai phạm vi: một là, quyết định hành chính gồm quyết định bằng văn bản, quyết định bằng lời nói, đấu hiệu, ký hiệu; hai la, quyết định hành chính chỉ là các quyết định bằng văn bản. Quyết định hành chính có thể biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như văn bản, lời nói, dấu hiệu, kí hiệu vì quyết định được hiểu là “định ra, đề ra và dứt khoát phải làm" hoặc là “điều định ra, dé ra của cấp trên phải thực hiện” [74, tr. Theo đó, điều kiện cần và đủ của một quyết định là tính bắt buộc và tính quyên lực nhà nước. Hầu hết các giáo trình Luat Hinh chính Việt Nam đều cho rang việc một quyết định hành chính tồn tại dưới dạng nào (văn bản hay không phải văn bản) chí là cách thức thể hiện nội dung l¿ của quyết định mà thôi.
Sự đồng nhất khái niệm quyết định với văn bản đã thu hẹp khái niệm quyết định hành chính [27, tr. Thực tế quan lí hành chính cho thấy, các quyết định hành chính không thể hiện dưới dạng văn bản được sử dụng thường xuyên hơn các quyết định hành chính thể hiện dưới dạng văn bản. Vì hoạt động quản lí hành chính là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, trực tiếp điều hành hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nên cần các mệnh lệnh của người quản lí có mức độ đơn giản, phức tạp rất khác nhau và việc ban hành quyết định hành chính có tần xuất rất cao. Nếu tất cả các quyết định hành chính đều được văn bản hóa thì hoạt động quản lí sẽ cứng nhắc, phức tạp và nhiều trường hợp sẽ rất chậm trễ.
Các quyết định hành chính không thể hiện dưới dạng văn bản đã tạo nên sự sống động, linh hoạt cần thiết của quan lí hành chính nhà nước.` Việc coi quyết định hành chính chỉ biểu hiện dưới dạng văn bản, là "hành vi mang tính chất pháp lí của một người, một cơ quan, một tổ chức có thẩm quyền quyết định một việc, một vấn đề bằng cách ra một văn bản pháp quy hay văn bản cá biệt” [61] có cơ sở là các vấn dé, các mệnh lệnh quan trọng luôn được thể hiện dưới dạng văn bản. Văn bản được sử dụng để ghi nhận những vấn đề quan trọng vì tính rõ ràng, xác định về nội dung là cơ sở chắc chắn cho các hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lic nhà nước, nhất là khi quyết định có phạm vi đối tượng tác động rộng và sự tác động cần được duy trì trong thời gian đài. Đồng thời thủ tục ban hành các văn bản trong quản lí nhà nước chặt chế có khả nang dam bao do đúng đắn cẩn thiết cho các quyết định được ban hành. Các quy định của pháp luat và thực tiễn pháp lí cũng chứng minh sự cần thiết phải dùng quyết định bằng vin bản trong những trường hợp quản lí quan trọng.
Chẳng hạn, Điều 12 Pháp l‡nh Xử lí vi phạm hành chính năm 1995 quy định xử phạt vị phạm hành chính bảng hình thức xử phạt cảnh cáo có thể “được quyết định bằng văn bản hoặc bằng hình thức khác”, trong khi xử phạt bằng hình thức phạt tiền (hình thức xử phạt nghiêm khac hơn hình thức xử phạt cảnh cáo) bắt 13 buộc phải sử dụng quyết định xử phạt vi phạm hành chính (bằng văn bản). Mặc dù pháp luật quy định có thể sử dụng fñnh thie khác để xử phạt khi áp dụng hình thức xử phạt cảnh cá hoạtđộng này cũng chỉ được thể hiện dưới dạng quyết định bằng văn bản vì việc cảnh cáo bằng miệng tỏ ra ít giá trị. Chính vì vậy, Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quy định mọi trường hợp xử phạt vi phạm hành chính phải thể hiện bằng văn bản. Quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lí nói trên khẳng định tính ưu việt của quyết định bằng văn bản so với quyết định không thể hiện bằng văn bản.
Nếu như quyết định bằng lời nói, dấu hiệu, ký hiệu tạo nên sự sống động, linh hoạt của quản lí thì quyết định bằng văn bản lại phản ánh tính khuôn mẫu, tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Dưới góc độ tính chất cũng có những cách nhìn nhận khác nhau về quyết định hành chính: quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) và quyết định hành chính không chỉ là quyết định cá biệt mà còn gồm cả quyết định quy phạm (hoặc thêm cả quyết định chủ đạo). Việc coi quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt [27, tr. 407] xuất phát từ thuật ngữ quyết định hành chính được ghi nhận trong một số văn bản pháp luật như Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và đối tượng xét xử hành chính.
Chẳng hạn, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính"; hay Điều 4 Pháp lệnh Thử tục giải quyết các vụ án hành chính “Quyết định hành chính quy định trong pháp lệnh này là quyết định bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phú, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng mội lần với một hoặc một số đối 14 tượng cụ thể về một vấn dé cụ thể". Khái niệm quyết định hành chính nói trên không phải là khái niệm hoàn toàn mang tính khoa học mà là khái niệm mang tính quy ước và chỉ có ý nghĩa trong các văn ban đó.!Tính quy ước của khái niệm này thể hiện ở chỗ: 7h nhất, bên cạnh các quyết định được gọi là quyết định hành chính thì ngay trong các văn bản nói trên cũng đề cập tới các quyết định khác thực chất là quyết định hành chính nhưng không được gọi là quyết định hành chính, chẳng hạn quyết định kỉ luật cán bộ, công chức do các cơ quan hành chính ban hành, quyết định giải quyết khiếu nại. Thứ hai, phạm vi quyết định hành chính trong các văn bản này bị giới hạn bởi chính phạm vi điều chỉnh của các văn bản đó. Các văn bản nói trên quy định về quyền khiếu nại, khiếu kiện; thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính.
Hiện nay ở Việt Nam, các nhân, cá tổ chức không có quyền khiếu nại hay khiếu kiện đối các-văn-bản. với quyphạm pháp luật cho nền khái riếm quyết định hành chính được thể hiện trong các văn bản quy định vé khiếu nai, khiêu kiện đương nhiên kikhông thể là quyết định hành chính quy Phạm.