Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC TRONG TỔ CHỨC 1. Một số khái niệm có liên quan 1. Công chức Về mặt thuật ngữ: Theo Từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh (2009), khái niệm công chức được hiểu là “cái chức làm việc công cộng như quan lại, nghị viên. Về mặt lịch sử, khái niệm công chức ra đời gắn liền với sự hình thành chế độ quản lý của nhà nước ở những nước tư bản phát triển ở Tây Âu thế kỷ XIX, được hiểu “là những công dân được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hoặc địa phương, ở trong nước hoặc ở cơ quan đại diện tại nước ngoài và đã được xếp ngạch, hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [21, tr.
Về mặt thực tiễn, mỗi quốc gia có khái niệm riêng về công chức, tuy cơ bản giống nhau nhưng cũng có điểm khác nhau: Ở Pháp, Luật Công chức quy định “Công chức là những người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan ngoại biên hoặc trong các công sở nhà nước” [36, tr. Ở Anh, Luật Nghỉ hưu 1859 quy định “Công chức là những người (i) do Nhà vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được Ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự (ii) Những người mà toàn bộ tiền lương của họ được hưởng từ Ngân sách của Vương quốc Liên hiệp Anh hoặc từ những khoản được Quốc hội thông qua” [36, tr. Từ năm 1977, Hạ viện Anh đã yêu cầu đưa ra một khái niệm rõ ràng hơn về công chức, trong đó có đặc điểm quan trọng là công chức “thay mặt Nhà nước giải quyết việc công”. Những người không có vị trí công tác trong cơ quan nhà nước được pháp luật quy định thì không phải là công chức, ví dụ như nhân 9 viên chính trị, nhân viên tư pháp, quân đội, vương thất (những người hưởng lộc của Vua trước đây được coi là công chức).
Như vậy, công chức ở Anh chỉ bao gồm những người làm việc trong ngành hành chính. Ở Mỹ, Luật Công chức nước này quy định “Những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ được gọi chung là công chức” [21, tr.20], theo đó những người được bổ nhiệm như bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng (được gọi là công chức chính trị hoặc công chức chức nghiệp), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính; các thượng nghị sĩ, hạ nghị sĩ và những người làm thuê trong Quốc hội không được coi là công chức. Ở Nhật Bản, công chức được phân định thành 2 loại, công chức quốc gia và công chức địa phương, trong đó, công chức quốc gia được phân loại thành công chức thông thường và công chức đặc biệt (bao gồm bộ trưởng, thứ trưởng, thư ký quốc hội, đại sứ, thẩm phán, nhân viên tòa án, nhân viên Bộ Phòng vệ, cán bộ cơ quan hành chính độc lập). Công chức quốc gia lĩnh lương từ ngân sách nhà nước, công chức địa phương lĩnh lương từ ngân sách địa phương [21, tr.
Ở Cộng hòa Liên bang Đức, công chức “là những người phục vụ ở các tổ chức xã hội, tổ chức xây dựng cơ sở vật chất và tài chính, có quan hệ làm việc và tín nhiệm theo luật chung”, bao gồm: “Những người chịu sự chỉ đạo điều hành, kiểm tra trực tiếp của Chính phủ liên bang (công chức trực tiếp), những người làm việc ở các đoàn thể xã hội, đoàn thể xây dựng vật chất và tài chính, trực tiếp lệ thuộc Chính phủ Liên bang (công chức gián tiếp) và những người làm việc trong Quốc hội, Tòa án, Thượng viện liên bang” [36, tr. Ngoài ra, công chức ở Cộng hòa Liên bang Đức cũng bao gồm những người làm việc cho các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, doanh nghiệp công ích, các cơ quan của Chính phủ, nhân viên lái xe lửa. 10 Ở Trung Quốc, Luật Công chức quy định công chức nhà nước là những người làm việc trong cơ quan nhà nước (trừ nhân viên phục vụ), mặt trận chính hiệp (tương tự như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), tổ chức chính trị. Công chức nhà nước gồm hai loại: công chức lãnh đạo và công chức nghiệp vụ.
Công chức lãnh đạo được “bổ nhiệm theo trình tự do luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ là người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm, quản lý, chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước” [36, tr. Như vậy, có thể thấy khái niệm công chức ở mỗi quốc gia có nội hàm khác nhau phụ thuộc vào cách thức tổ chức nhà nước, cơ cấu nhân sự Chính phủ, thể chế chính trị, văn hóa và từng giai đoạn lịch sử của mỗi nước. Tuy nhiên, nội hàm công chức có điểm chung cơ bản, đó là công chức là người được tuyển dụng, bổ nhiệm theo luật định, đảm nhận một công việc thường xuyên trong một cơ quan, tổ chức của nhà nước, trực tiếp thực thi công vụ của nhà nước để quản lý xã hội, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, chịu sự điều chỉnh của pháp luật về công chức.
Ở nước ta, theo Khoản 2, Điều 1, Luật số 52/2019/QH14 sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, Công chức và viên chức năm 2008: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [31]. Công chức là người làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội nhất định và có tính chuyên môn nghiệp vụ rõ rệt. Tính 11 thường xuyên thể hiện ở việc tuyển dụng là không giới hạn về thời gian. Khi đã được tuyển dụng vào một ngạch, chức danh, chức vụ thì một người là công chức sẽ làm việc thường xuyên, liên tục, không gián đoạn về mặt thời gian.
Tính chuyên môn nghiệp vụ được thể hiện là công chức được xếp vào một ngạch. Ngạch là tên gọi thể hiện thứ bậc về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Ngạch công chức bao gồm: chuyên viên cao cấp và tương đương; chuyên viên chính và tương đương; chuyên viên và tương đương; cán sự và tương đương; nhân viên. Như vậy, công chức là chuyên viên cao cấp tương đương có thứ bậc về năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ là cao nhất, thứ bậc đó giảm dần cho đến nhân viên.
Có hai con đường hình thành công chức là thông qua tuyển dụng và bổ nhiệm. Việc tuyển dụng công chức do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao. Cơ quan thực hiện việc tuyển dụng công chức bao gồm những cơ quan được quy định tại Điều 39 Luật cán bộ, công chức. Đó là: Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước; Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước; Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội.
Các cơ quan này đều tiến hành tuyển dụng công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiến hành tuyển dụng công chức trong các Văn phòng Ủy ban nhân dân, các sở, các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân… [31]. Người được tuyển dụng phải là người đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 36 Luật cán bộ, công chức và không phải những người được quy định tại Khoản 2 Điều 36. Khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện người được tuyển dụng phải trải qua kỳ thi tuyển hoặc xét tuyển theo quy định của pháp luật.
Thi tuyển là một phương thức tuyển dụng công chức, trong đó, hình thức, nội dung thi tuyển phải phù hợp với ngành, nghề, 12 bảo đảm lựa chọn được những người có phẩm chất, trình độ và năng lực đáp ứng yêu cầu tuyển dụng. Bên cạnh đó, đối với những người thỏa mãn các điều kiện tuyển dụng và cam kết tình nguyện làm việc từ 05 năm trở lên ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn thì được tuyển dụng thông qua xét tuyển. Người được tuyển dụng vào công chức phải thực hiện chế độ tập sự theo quy định của Chính phủ. Hết thời gian tập sự, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng công chức đánh giá phẩm chất đạo đức và kết quả công việc của người đó; nếu đạt yêu cầu thì đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý công chức quyết định bổ nhiệm chính thức vào ngạch Bên cạnh việc bổ nhiệm vào một ngạch sau khi người được tuyển dụng hoàn thành chế độ tập sự thì bổ nhiệm còn là một con đường trực tiếp hình thành công chức.
Đó là việc công chức được bổ nhiệm để giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý. Việc bổ nhiệm công chức giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý phải căn cứ vào nhu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; tiêu chuẩn, điều kiện của chức vụ lãnh đạo, quản lý. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.