Chương 1 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƢỚC TA TRƢỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1. QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƢỚC TA 1. Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nƣớc ta Nhà nước sơ khai Văn Lang do vua Hùng (cun, khun) đứng đầu, gồm có ba cấp chính quyền: Nhà nước, Bộ lạc và Công xã nông thôn. Đây là thể chế chính trị đầu tiên ở nước ta, mặc dù còn sơ khai, nhưng bước đầu đã có sự phân công và quy định nhiệm vụ, chức năng cho từng quan chức.
Điều quan trọng nhất là trong cơ cấu tổ chức đã thể hiện rõ một bộ máy nhà nước với đầy đủ các nhân tố cấu thành: có vua và hệ thống các quan, có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Thể chế chính trị thời Âu Lạc về cơ bản giống như thể chế chính trị Văn Lang, nhưng quy mô lớn hơn, chặt chẽ hơn. Đứng đầu là An Dương Vương, có quyền lực tối cao; bên dưới có lạc hầu, lạc tướng, bồ chính. Sách cổ Trung Quốc Giao Châu ngoại vực ký ghi chép về nhà nước Âu Lạc như sau: "Hồi xưa, chưa có quận, huyện thì lạc điền tùy theo nước lên xuống mà cày cấy.
Người cày ruộng ấy gọi là lạc dân, người cai quản dân gọi là lạc vương, người phó là lạc tướng, đều có ấn bằng đồng và dải sắc xanh làm huy hiệu". Như vậy, các danh hiệu, chức vụ và các vật dụng là biểu tượng cho quyền lực trong bộ máy nhà nước đã được xác định rõ [1]. Trong suốt hơn nghìn năm Bắc thuộc, chính quyền đô hộ Trung Hoa áp đặt mô hình chính quyền địa phương của Trung Hoa vào nước ta, chủ yếu theo cơ cấu quận - huyện kiểu Tần - Hán. Quận, huyện luôn là trung tâm và là 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trọng tâm của cả hệ thống chính trị, có phiên chế tinh gọn, kết hợp giữa chế độ pháp lệnh (từ cấp huyện trở lên) và tự quản (cấp dưới huyện), giữa các chế độ hành chính trực thuộc và phiên thuộc (châu, huyện cơ mi) [1].
Từ khi giành được quyền tự chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam khi thiết kế nền hành chính địa phương đều có đơn vị hành chính huyện cùng với các đơn vị hành chính trung gian khác như lộ, phủ, đạo (sau này là tỉnh). Trong quá trình phát triển, đơn vị hành chính này không bị biến động nhiều như tỉnh. Chúng chỉ chịu một ít tác động khi xuất hiện thêm một đơn vị hành chính trung gian mới ra đời, kể từ thời nhà Nguyễn, là tổng. Về mục đích tổ chức, huyện là cấp hành chính được lập ra để làm cầu nối tiếp từ tỉnh, phủ xuống xã [15], [33].
Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền huyện là theo mô hình một cơ quan hành chính cai trị, không có các thiết chế đại diện như ở xã và tỉnh. Thời vua Lê Thánh Tông đã rất chú trọng đến cải cách chính quyền ở địa phương. Một số đơn vị hành chính từng tồn tại trong thời gian dài như trấn và lộ đã bị bãi bỏ. Như vậy, cấp chính quyền mới là: đạo - phủ - huyện (châu) - xã.
Sang triều Nguyễn, thừa hưởng những thành quả to lớn của triều Tây Sơn thống nhất đất nước, làm chủ một lãnh thổ rộng lớn nhất trong lịch sử dân tộc, trải dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, nhà Nguyễn đã nhanh chóng thiết lập hệ thống chính quyền ở địa phương trên cơ sở vừa có kế thừa, vừa có bổ sung phát triển. Cấp phủ - huyện (châu): phủ là đơn vị hành chính gồm có vài huyện hợp lại với nhau. Phủ lớn hơn huyện nhưng chỉ được coi tương đương cấp huyện. Đứng đầu huyện là tri huyện và thường là những người xuất thân khoa cử.
Tri huyện được chọn từ những người đỗ đạt cao qua các kỳ thi hương. Nói chung phải đỗ hương cống (cử nhân) mới được bổ cử, nhưng cũng có người do chạy chọt mà đỗ thấp hơn vẫn được bổ cử. Tri huyện có 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trách nhiệm phải chăm sóc mọi việc trong huyện từ hành chính đến trị an, thuế khóa v. Một mình Tri huyện nắm toàn bộ quyền hành chính và tư pháp ở huyện.
Tri huyện là người xét xử mọi kiện tụng ở huyện. Không có chế độ phó tri huyện. Nếu có những người được gọi là huyện thừa phụ giúp thì đó được hiểu là những tri huyện chưa thực thụ chứ không phải là phó tri huyện. Giúp việc cho tri huyện là một bộ máy viên chức có tính chất văn phòng.
Đó là các đề lại, ông thông, ông thừa. Đề lại, thường gọi là thày đề, là người có vị trí cao hơn và là người gần gũi nhất với tri huyện, có khi được tri huyện cử thay mặt mình. Mọi công việc văn án, kiện tụng, liên hệ với tổng lý, ngũ hương đều qua viên đề lại này. Những viên chức văn phòng khác chia ra làm các việc luật pháp, ruộng đất, sinh tử, giá thú.
Những việc chuyên môn khác cần thiết cho sự điều hành của huyện cũng được giao cho các bộ phận nhưng không thành phòng ban như sau này, mà do những viên chức được bổ để coi sóc. Những việc như truyền đạt mệnh lệnh, giấy tờ do ông đội trạm; chỉ huy người lính để sai phái các việc trong công đường do ông đội lệ. Các huyện ở miền núi (gọi là châu) đứng đầu là Tri châu. Tri châu đều được chỉ định dựa theo tình hình nhân sự ở các mường, không có tiêu chuẩn như tri huyện ở đồng bằng [15].
Do chế độ quản lý ở huyện là chế độ cai trị cá nhân (mọi quyền hành tập trung vào tri huyện) mà không có một hình thức tư vấn hay giám sát chính thức nào được lập ra nên sự phụ thuộc vào tri huyện là rất lớn. Nếu viên quan đó có đức độ, thanh liêm thì dân được nhờ; trái lại thì dân chỉ còn biết cam chịu. Tuy vậy, ở một số nơi, trong dân gian đã tập hợp các nhà nho trong huyện hình thành nên các hội tư vấn hàng huyện. Mục đích của hội này là bàn bạc chuyện học hành, văn thơ nhưng cũng có cả những bàn luận, chỉ trích các 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quan trong huyện.
Nếu viên quan huyện nào về nhậm chức trong vòng một năm mà chưa được hội gửi câu đối, thơ văn chúc mừng thì đó đã là một dấu hiệu của sự không tín nhiệm. Và sau đó là các giai thoại lưu truyền vạch những thủ đoạn xấu xa hoặc tư cách thấp kém của quan huyện. Thậm chí có những mẩu chuyện chửi thẳng vào mặt quan. Hiện tượng này thường thấy đối với quan lại của nền hành chính xưa, nhưng quan huyện thường bị đả kích nhiều hơn các quan khác [33].
Nhìn chung, tuy có sự khác biệt về tên gọi và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương qua các giai đoạn khác nhau nhưng về cơ bản, hệ thống chính quyền địa phương gồm nhiều cấp như: Lộ (Đạo, Tỉnh); Phủ; Huyện (Châu); Xã. Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền huyện được xây dựng theo lối mới. Theo quan điểm chủ đạo của việc tổ chức chính quyền nhân dân của Nhà nước Việt Nam mới là áp dụng sáng tạo mô hình tổ chức Nhà nước kiểu Xô viết vào điều kiện Việt Nam, cho dù ở Trung ương, bộ máy Nhà nước còn phần nhiều thể hiện tính liên hiệp rộng rãi chưa hoàn toàn theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, thì ở địa phương đã tổ chức bộ máy chính quyền về cơ bản là theo mô hình Xô viết: chính quyền địa phương mới bao gồm hai thứ cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (riêng huyện và bộ chỉ có Ủy ban hành chính). Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu cử ra; Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra với tư cách là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương.
Tuy ở huyện lúc này chưa tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng tính chất kiểu chính quyền mới vẫn thể hiện và bảo đảm qua chế định Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân cấp dưới (xã) bầu ra. Đây không còn là kiểu dinh hành chính và bộ máy quan lại do cấp trên bổ nhiệm như ngày xưa [27]. Mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết ở huyện tiếp tục được thể hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn sau. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nƣớc ta 1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập trong cuộc đấu tranh vũ trang giành chính quyền của quần chúng trong cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, với bao khó khăn chồng chất, Đảng, Nhà nước ta vẫn chủ trương tiến hành xây dựng và củng cố một bộ máy Nhà nước mạnh, thống nhất, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, coi đó là nhiệm vụ cấp thiết trước mắt trong sáu nhiệm vụ mà Hồ Chủ Tịch đã nêu ra tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời ngày 3 tháng 9 năm 1945: "xúc tiến việc đi đến Quốc hội để qui định Hiến pháp, bầu Chính phủ chính thức" [3]. Cùng với việc xúc tiến Tổng tuyển cử để đi đến lập Chính phủ chính thức, Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ.
Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức Ủy ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân. Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58, Điều 61 Hiến pháp năm 1946).