Chương 1 U TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI Phân tích tổng quan về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi là cần thiết để thấy được bức tranh tổng thể, quan điểm và xu hướng thực hiện phân cấp quản lý ở các nước cũng như thực trạng phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi ở nước ta. Bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý ở nước ngoài cũng như thực tế thực hiện phân cấp ở nước ta là các cơ sở cho việc đề xuất mô hình phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi ở tỉnh Hòa Bình. Chương này đề cập đến các bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi trên thế giới và thực trạng quản lý khai thác công trình thủy lợi ở nước ta.1 Các bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi trên thế giới 1.1 Khái niệm về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi + Khái niệm chung về quản lý: Quản lý là sự tác động liên tục có tổ chức, có định hướng của chủ thể (người quản lý, tổ chức quản lý) lên khách thể (đối tượng quản lý) vêc các mặt chính trị, văn hoá, xã hội, kinh tế, kỹ thuật bằng một hệ thống các luật lệ, các chính sách, các nguyên tắc, các phương pháp và các biện pháp cụ thể nhằm tạo ra môi trường và điều kiện cho sự phát triển của đối tượng. + Quản lý tài nguyên nước: Quản lý tài nguyên nước là tập hợp các hoạt động kỹ thuật, kinh tế, quản lý, thể chế, luật pháp và quản lý vận hành nhằm đáp ứng yêu cầu của phát triển và quản lý tài nguyên nước một cách bền vững.
Quản lý tài nguyên nước còn được coi là quá trình bao gồm các khâu quy hoạch, thiết kế, xây dựng và vận Luận văn Thạc sĩ kinh tế 8 hành hệ thống công trình thuỷ lợi. Điểm trọng tâm của quản lý tài nguyên nước bền vững là sự cân bằng giữa cung và cầu về nước liên quan tới mọi hoạt động kinh tế - xã hội và môi trường. + Quản lý công trình thuỷ lợi: Quản lý công trình thủy lợi là một nội dung quan trọng của quản lý tài nguyên nước. Việc quản lý tài nguyên nước, quản lý hệ thống CTTL đang được chuyển từ quản lý cung cấp sang quản lý theo nhu cầu để nầng cao hiệu quả các công trình thuỷ lợi.
Một hệ thống quản lý phù hợp bao gồm sự phát triển của khung thể chế, quyền sử dụng nước, sự tham gia của các bên liên quan, cách quản lý và chia sẻ sử dụng nước. Quản lý các công trình thuỷ lợi liên quan đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội của người dùng nước. Có nhiều ý kiến đưa ra định nghĩa về quản lý tưới, trong đó định nghĩa của Viện quản lý nước quốc tế được nhiều người biết đến là: "Quản lý tưới là quá trình mà tổ chức hoặc cá nhân đưa ra các mục tiêu cho một hệ thống tưới, từ đó thiết lập nên các điều kiện thích hợp, huy động các nguồn lực khác nhau để đạt mục tiêu đã đề ra mà không gây ra những tác động xấu nào ". Cũng theo quan điểm này, Tiến sĩ Mark Svedsen cho rằng không có bộ phận nào của công trình hạ tầng bảo đảm chức năng làm việc quá một vài năm trừ khi có một tổ chức vận hành, duy tu và nâng cấp nó".
Quản lý công trình thủy lợi là một khâu quan trọng hàng đầu để phát huy tác dụng và nâng cao hiệu quả sử dụng hệ thống. Quản lý công trình thủy lợi là sự thiết lập các phương thức quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi, xây dựng và thực hiện chương trình, hế hoạch, thực hiện quản lý điều hành hệ thống để đảm bảo và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống phát triển bền vững. + Phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi: Luận văn Thạc sĩ kinh tế 9 Theo Huppert và các cộng sự (2001) thì Phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi là sự phân công trách nhiệm từ các cơ quan quản lý công trình thủy lợi Trung ương cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới, ở địa phương. Các tác giả này đã khuyến nghị việc quản lý công trình thủy lợi hiệu quả không chỉ đơn thuần là thiết kế một tổ chức quản lý thích hợp, mà cần phải tạo nên một mô hình gồm nhiều tổ chức khác nhau,được phân cấp nhiệm vụ và quyền lợi rõ ràng nhưng lại hoạt động và kết hợp với nhau trong một khung thể chế thống nhất phù hợp.
- Phân cấp quản lý lý khai thác công trình thủy lợi sẽ làm rõ được trách nhiệm đối với vận hành và duy tu bảo dưỡng và cơ chế tài chính đối với công ty, hoặc tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi do nhà nước thành lập và các tổ chức dùng nước. - Phân cấp để giảm chi phí của Chính phủ, do Chính phủ không thể đủ nguồn lực về nhân lực và tài chính để bao cấp cho hoạt động quản lý, khai thác công trình thủy lợi trên quy mô cả nước. Nhà nước chỉ có thể bao cấp xây dựng công trình và hỗ trợ một phần kinh phí cho việc quản lý, vận hành công trình thủy lợi lớn, còn cộng đồng người dùng nước cần tự quản lý, vận hành công trình thủy lợi nhỏ và hệ thống thủy lợi nội đồng ở các hệ thống lớn. - Phân cấp để tăng cường trách nhiệm của người sử dụng nước.
Do công trình thủy lợi trực tiếp phục vụ tưới tiêu cho sản xuất nông nghiệp của người nông dân, hiệu quả hoạt động của công trình thủy lợi sẽ tác động trực tiếp đến sản xuất nông nghiệp và thu nhâp của người dân, nên người dùng nước sẽ có trách nhiệm hơn trong việc quản lý, bảo vệ công trình. - Phân cấp quản lý là cơ sở để chuyển giao công trình thủy lợi cho người dùng nước quản lý, nâng cao tính tự chủ của các tổ chức quản lý, tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong công tác thủy lợi, đảm bảo công trình thủy lợi, đặc biệt là cấp xã, thôn có chủ quản lý thật sự, đảm bảo tính bền vững trong Luận văn Thạc sĩ kinh tế 10 hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi. - Phân cấp quản lý công trình thủy lợi cho các Tổ chức hợp tác dùng nước là đảm bảo sự đồng bộ khép kín về công tác quản lý, làm tốt chức năng cầu nối giữa doanh nghiệp nhà nước khai thác công trình thủy lợi với các dịch vụ liên quan giúp người dùng nước sử dụng nước hiệu quả.2 Một số bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi trên thế giới Các nghiên cứu cho thấy nhiều nước đã quan tâm và thực hiện phân cấp quản lý công trình thuỷ lợi, quy định rõ phạm vi, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức quản lý nhà nước và các tổ chức dùng nước. Sự phân cấp quản lý thường được thực hiện đồng bộ với chuyển giao quản lý tưới và phát triển các tổ chức dùng nước.
Chuyển giao quyền quản lý, sử dụng và sở hữu hệ thống kênh mương loại nhỏ cho địa phương và những người hưởng lợi diễn ra có tính phổ biến ở nhiều nước trên các châu lục. Nội dung nổi bật của quá trình chuyển giao quản lý là chuyển trách nhiệm quản lý từ chính phủ cho các đơn vị tổ chức nông dân, hội những người dùng nước. Chính phủ và các tổ chức quản lý nước quốc gia thực hiện quản lý các công trình đã chuyển giao thông qua hợp đồng; chịu trách nhiệm trong việc điều tiết nguồn nước, hướng dẫn kỹ thuật, công nghệ và cung cấp chuyên gia, dịch vụ cho các hoạt động liên quan đến hệ thống tưới tiêu. Các chính phủ đều hướng tới mục tiêu giảm dần vai trò, giảm gánh nặng chi tiêu của chính phủ trong quản lý hệ thống công trình thủy lợi, giảm dần các khoản chi ngân sách cho việc vận hành và duy tu các công trình thuỷ lợi trên cơ sở thực hiện chính sách thu phí dịch vụ thuỷ lợi, gắn trách nhiệm của người hưởng lợi với trách nhiệm quản lý điều hành và bảo dưỡng đối với các công trình tưới tiêu.
Luận văn Thạc sĩ kinh tế 11 Nhiều nước đã khuyến khích, mở rộng các hình thức quản lý hệ thống tưới tiêu với sự tham gia của người dân từ khâu thiết kế xây dựng đến quản lý, vận hành và duy tu và coi đây là một trong những bí quyết đưa đến thành công trong quản lý hệ thống tưới tiêu đạt hiệu quả cao. Những nước có điều kiện phát triển kinh tế xã hội tương đương hoặc hơn nước ta thì việc tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi có xu hướng quản lý thống nhất theo ngành dọc như Hàn Quốc, Thái Lan, Philipines và xu hướng này cũng đang được Trung Quốc hướng tới. Một số nước như Thái Lan, Ấn Độ cũng đã bắt đầu quan tâm đến việc tư nhân hóa quá trình quản lý khai thác hạ tầng thủy lợi, đặc biệt là các dự án vay vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế. Đấu thầu trách nhiệm để quản lý khai thác công trình thủy lợi cũng đã thực hiện ở Trung Quốc và đã được đánh giá là mô hình tương đối thành công.
Ngân hàng thế giới (WB) đã tổng kết về sự phân cấp quản lý và mức độ tham gia của người dùng nước ở rất nhiều mô hình quản lý tưới trên thế giới và phân loại như ở Bảng 1. • Phân cấp quản lý công trình thủy lợi ở Trung Quốc: Hiện nay, ở Trung quốc có 3 loại hình tổ chức quản lý các công trình thủy lợi, quản lý tưới đã được thiết lập và hoạt động : - Các hệ thống CTTL lớn thuộc sở hữu nhà nước, được quản lý bởi các cơ quan nhà nước do chính phủ thành lập - Các hệ thống CTTL có quy mô nhỏ thì do các tập thể, cộng đồng những người hưởng lợi quản lý với sự hướng dẫn, chỉ đạo của các cơ quan quản lý nước địa phương của nhà nước. - Các công trình có quy mô rất nhỏ như các trạm bơm nhỏ, giếng khoan, bể chứa nước được quản lý bới các hộ nông dân hoặc nhóm hộ nông dân. Luận văn Thạc sĩ kinh tế 12 Bảng 1.