Tổng quan nghiên cứu

Nghệ An là tỉnh có diện tích tự nhiên lớn nhất cả nước với tổng diện tích đất quy hoạch lâm nghiệp đạt hơn 1.150.300 ha, chiếm khoảng 71% diện tích tự nhiên toàn tỉnh, trong đó diện tích đất có rừng đạt 888.695,7 ha với tỷ lệ che phủ rừng lên tới 57,2%. Hệ sinh thái rừng tại địa bàn đóng vai trò xung yếu trong việc phòng hộ đầu nguồn, điều tiết nguồn nước cho các lưu vực sông Cả, sông Hiếu và sông Chu, đồng thời cung cấp nguồn thủy năng dồi dào cho hệ thống 12 nhà máy thủy điện lớn nhỏ. Tuy nhiên, trước khi chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được triển khai sâu rộng, công tác quản lý bảo vệ rừng tại địa phương đối mặt với nhiều khó khăn do nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, chưa tạo đủ động lực kinh tế để khuyến khích hơn 10,91% dân số là đồng bào các dân tộc thiểu số sống gần rừng tham gia giữ rừng bền vững.

Nhằm giải quyết bài toán mâu thuẫn giữa bảo tồn và sinh kế, luận văn tập trung đánh giá toàn diện thực trạng quản lý tài chính cho dịch vụ môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong giai đoạn 2015 – 2018 theo khung pháp lý của Nghị định 99/2010/NĐ-CP và Nghị định 147/2017/NĐ-CP. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể là hệ thống hóa cơ chế thu, quản lý và phân bổ nguồn tài chính chi trả dịch vụ môi trường rừng thông qua Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An; phân tích các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất gói giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính giai đoạn định hướng đến năm 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi xác lập mối quan hệ kinh tế bền vững giữa bên sử dụng dịch vụ và bên cung ứng dịch vụ, giảm bớt gánh nặng chi ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên rừng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng Lý thuyết Chi trả Dịch vụ Môi trường (Payments for Environmental Services - PES) theo cách tiếp cận của Sven Wunder (2005, 2008), kết hợp với lý thuyết quản lý tài chính công của trường phái kinh tế học hiện đại. Cơ chế PES trong điều kiện Việt Nam được thể chế hóa thành công cụ kinh tế có sự điều tiết của Nhà nước, gắn kết trách nhiệm tài chính của đối tượng hưởng lợi từ hệ sinh thái rừng với quyền lợi của các chủ rừng và người làm nghề rừng. Khung lý thuyết của luận văn bao hàm 5 nhóm dịch vụ môi trường rừng chính: bảo vệ đất chống xói mòn và bồi lắng lòng hồ thủy điện; điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất công nghiệp và nước sinh hoạt; hấp thụ và lưu giữ carbon; bảo vệ cảnh quan thiên nhiên phục vụ du lịch sinh thái; và cung ứng nguồn nước bãi đẻ cho thủy sản.

Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng các khái niệm cốt lõi về quản lý tài chính theo nghĩa rộng (công cụ điều tiết vĩ mô) và nghĩa hẹp (tổ chức các dòng tiền thu – chi ngân quỹ). Cơ chế tài chính DVMTR tại Việt Nam mang đặc thù là nguồn thu sự nghiệp ngoài ngân sách, vận hành theo nguyên tắc ủy thác tài chính thông qua Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng. Luận văn cũng áp dụng phương pháp luận về Hệ số điều chỉnh mức chi trả (Hệ số K) quy định tại Thông tư 80/2011/TT-BNNPTNT và Thông tư 22/2018/TT-BNNPTNT nhằm lượng hóa mức độ cung ứng dịch vụ dựa trên chất lượng, loại rừng và cự ly lưu vực.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn kết hợp giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo tài chính, quyết toán thu chi giai đoạn 2015 – 2018 của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An, Chi cục Kiểm lâm, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng số liệu thống kê kinh tế - xã hội của tỉnh.

Đối với dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu có chủ đích với quy mô cỡ mẫu gồm 120 hộ gia đình nhận khoán bảo vệ rừng tại 2 huyện vùng cao trọng điểm là Tương Dương và Kỳ Sơn. Đồng thời, nghiên cứu thực hiện phỏng vấn sâu 15 cán bộ chuyên trách thuộc Quỹ tỉnh, Ban quản lý rừng phòng hộ và Hạt Kiểm lâm cấp huyện. Phương pháp phân tích thống kê mô tả và thống kê so sánh được lựa chọn làm công cụ xử lý thông tin chủ đạo nhằm phản ánh chân thực các biến động về tổng thu, cơ cấu nguồn thu, mức độ giải ngân và sự biến chuyển trong thu nhập của người dân qua chuỗi thời gian 4 năm thực hiện chính sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác quản lý nguồn thu từ dịch vụ môi trường rừng tại Nghệ An giai đoạn 2015 – 2018 đã đạt được kết quả vượt bậc, từng bước khai thác hiệu quả nguồn lực tài chính từ các đối tượng hưởng lợi. Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An đã ký kết hợp đồng ủy thác và thực hiện thu tiền từ 12 nhà máy thủy điện hoạt động trên địa bàn với sản lượng điện thương phẩm tính tiền hàng năm đạt trên 937 triệu kWh (áp dụng mức đóng góp 36 đồng/kWh) và 5 nhà máy nước sạch với công suất cung ứng trên 92.000 m3/ngày đêm (áp dụng mức đóng góp 52 đồng/m3). Nguồn thu nội tỉnh kết hợp với nguồn điều phối từ Quỹ Trung ương đã tạo lập nguồn vốn ổn định hàng chục tỷ đồng mỗi năm cho sự nghiệp lâm nghiệp tỉnh.

Thứ hai, công tác quản lý chi trả tài chính được thực hiện công khai, minh bạch theo đúng quy định pháp luật. Nguồn kinh phí ủy thác thu được sau khi trích lập tối đa 10% chi phí quản lý cho bộ máy vận hành Quỹ và 5% lập quỹ dự phòng hỗ trợ rủi ro thiên tai, hạn hán, toàn bộ 85% đến 90% số tiền còn lại được giải ngân trực tiếp cho các đối tượng cung ứng dịch vụ trên tổng diện tích hơn 888.695,7 ha rừng có cung ứng dịch vụ.

Thứ ba, chính sách chi trả DVMTR đã tạo ra tác động chuyển biến kinh tế - xã hội rõ rệt. Thu nhập bình quân của các hộ nhận khoán bảo vệ rừng tại huyện Tương Dương và Kỳ Sơn tăng thêm từ 1,5 đến 3,5 triệu đồng/hộ/năm, giúp tỷ lệ hộ nghèo tại các xã vùng sâu giảm trung bình 3% đến 5% mỗi năm. Đồng thời, nhận thức của người dân nâng cao đã kéo giảm hơn 35% số vụ vi phạm pháp luật lâm nghiệp trong giai đoạn 2015 – 2018 so với thời kỳ trước khi triển khai chính sách.

Thảo luận kết quả

Thành công trong quản lý tài chính DVMTR tại Nghệ An xuất phát từ sự chỉ đạo kịp thời của Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua Quyết định số 69/2011/QĐ-UBND và mô hình tự chủ tài chính 100% của Quỹ từ năm 2015. Trong quá trình trình bày dữ liệu, các phát hiện nghiên cứu được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột thể hiện tương quan giữa kế hoạch và thực tế thu chi qua các năm 2015 – 2018, kết hợp với các bảng số liệu ma trận so sánh đơn giá chi trả giữa lưu vực sông Cả và sông Hiếu.

Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ ra một số tồn tại kỹ thuật và pháp lý cần tháo gỡ. Vấn đề nợ đọng tiền dịch vụ môi trường rừng từ một số chủ đầu tư thủy điện vừa và nhỏ vẫn diễn ra do mức phạt chậm nộp dựa trên lãi suất cơ bản (khoảng 0,65%/tháng) chưa đủ tính răn đe kinh tế. So sánh với các tỉnh như Đắk Nông (chi trả trên 56 tỷ đồng năm 2015) hay Lào Cai (thu hơn 29 tỷ đồng), Nghệ An có địa bàn rộng lớn hơn nhiều, dẫn đến chi phí kiểm tra, nghiệm thu diện tích rừng theo Thông tư 20/2012/TT-BNNPTNT tốn kém và mất nhiều thời gian hơn, đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý chi.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài chính cho dịch vụ môi trường rừng tại tỉnh Nghệ An đến năm 2025, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể:

Thứ nhất, kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An. Đề xuất tái cấu trúc từ mô hình 2 phòng hiện tại thành 4 phòng nghiệp vụ chuyên môn hóa (Phòng Hành chính, Phòng Kế toán - Tài vụ, Phòng Kế hoạch - Kỹ thuật, Phòng Giám sát - Truyền thông) hoàn thành trước năm 2021 nhằm nâng cao năng lực thẩm định hồ sơ, kiểm soát nguồn thu và giải ngân vốn.

Thứ hai, mở rộng các đối tượng thu và đa dạng hóa nguồn tài chính ngoài ngân sách. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần chủ trì tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh triển khai thí điểm thu tiền DVMTR từ các cơ sở sản xuất công nghiệp có sử dụng nguồn nước mặt trực tiếp và các doanh nghiệp kinh doanh du lịch sinh thái (mức thu từ 1% đến 2% doanh thu), đặt mục tiêu tăng tổng nguồn thu DVMTR toàn tỉnh thêm 15% đến 20% vào năm 2025.

Thứ ba, ứng dụng công nghệ viễn thám và hệ thống thông tin địa lý (GIS) trong công tác nghiệm thu rừng. Chuyển đổi từ phương thức nghiệm thu thủ công sang đo đạc bản đồ số nhằm chuẩn hóa việc xác định diện tích rừng chi trả và hệ số K, rút ngắn thời gian giải ngân vốn từ 6 tháng xuống dưới 45 ngày sau khi kết thúc năm tài chính.

Thứ tư, tăng cường phối hợp liên ngành siết chặt chế tài xử lý nợ đọng. Tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh phối hợp cùng Cục Thuế và Sở Công thương thực hiện các biện pháp phong tỏa tài khoản hoặc tạm đình chỉ huy động công suất phát điện đối với các nhà máy thủy điện cố tình chậm nộp tiền ủy thác, đảm bảo tỷ lệ thu nợ đạt trên 98% kế hoạch hàng năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, các cơ quan hoạch định chính sách và Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng các tỉnh có điều kiện tương đồng. Luận văn cung cấp khung phân tích thực chứng về cơ chế quản lý tài chính ngoài ngân sách, bài học kinh nghiệm về tổ chức bộ máy quản lý và giải pháp cân đối nguồn tồn dư ngân quỹ.

Thứ tư, các tổ chức phi chính phủ và đơn vị tài trợ quốc tế hoạt động trong lĩnh vực bảo tồn. Báo cáo cung cấp số liệu thực địa và các chỉ số đo lường hiệu quả xã hội để xây dựng các dự án hỗ trợ sinh kế cho đồng bào dân tộc thiểu số gắn với chi trả dịch vụ hệ sinh thái.

Thứ hai, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế tài nguyên và Phát triển nông thôn. Đây là tài liệu tham khảo chuyên sâu về phương pháp tiếp cận định lượng kết hợp định tính trong việc lượng giá kinh tế môi trường và đánh giá hiệu quả chính sách công.

Thứ ba, các chủ rừng tổ chức, Ban quản lý rừng phòng hộ và Công ty lâm nghiệp. Luận văn hỗ trợ tài liệu hướng dẫn quy trình lập hồ sơ kỹ thuật, xác định hệ số K, phương pháp phân bổ tỷ lệ chi phí quản lý 10% và phương án thanh toán tiền cho các hộ nhận khoán bảo vệ rừng trên diện tích 888.695,7 ha.

Câu hỏi thường gặp

Dòng tiền dịch vụ môi trường rừng tại Nghệ An được phân bổ và quản lý như thế nào? Tiền chi trả từ các đơn vị sử dụng DVMTR được ủy thác 100% về Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An. Sau đó, Quỹ thực hiện trích tối đa 10% cho chi phí quản lý bộ máy, trích 5% cho quỹ dự phòng rủi ro thiên tai, và dành 85% đến 90% còn lại để thanh toán trực tiếp cho các chủ rừng và hộ nhận khoán.

Mức chi trả dịch vụ môi trường rừng của nhà máy thủy điện và cơ sở nước sạch được tính ra sao? Căn cứ Nghị định 99/2010/NĐ-CP và Nghị định 147/2017/NĐ-CP, mức chi trả của các nhà máy thủy điện là 36 đồng/kWh điện thương phẩm và các cơ sở cấp nước sạch là 52 đồng/m3 nước thương phẩm. Tổng số tiền phải nộp được xác định bằng sản lượng thương phẩm nhân với đơn vị giá tương ứng.

Chính sách DVMTR đã tác động cụ thể thế nào đến thu nhập của người dân vùng đệm? Chính sách chi trả DVMTR đã bổ sung nguồn thu nhập ổn định từ 1,5 đến 3,5 triệu đồng/hộ/năm cho các hộ nhận khoán bảo vệ rừng tại huyện Tương Dương và Kỳ Sơn. Nguồn tài chính này giúp giảm tỷ lệ hộ nghèo và tạo việc làm cho hàng nghìn lao động đồng bào thiểu số.

Hệ số K có vai trò gì trong công tác quản lý tài chính DVMTR tại địa phương? Hệ số K là hệ số điều chỉnh mức chi trả cho từng lô rừng dựa trên trạng thái rừng, loại rừng và khoảng cách lưu vực. Việc áp dụng hệ số K đảm bảo tính công bằng xã hội, giúp phân bổ dòng tiền chi trả chính xác theo chất lượng và khối lượng dịch vụ sinh thái thực tế mà chủ rừng cung cấp.

Giải pháp nào giúp hạn chế tình trạng doanh nghiệp chây ỳ nộp tiền dịch vụ môi trường rừng? Luận văn đề xuất tăng cường cơ chế giám sát liên ngành giữa Sở Tài chính, Cục Thuế và Sở Công thương, áp dụng mức phạt lũy tiến vượt trên lãi suất cho vay thương mại và kiến nghị ngừng cấp phép vận hành đối với những cơ sở sản xuất chậm nộp tiền ủy thác quá thời hạn quy định.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quản lý tài chính dịch vụ môi trường rừng theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng thu chi của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015 – 2018 với quy mô huy động từ 12 nhà máy thủy điện và 5 cơ sở nước sạch.
  • Khẳng định vai trò to lớn của nguồn tài chính DVMTR trong việc bảo vệ hơn 888.695,7 ha rừng và nâng cao sinh kế cho đồng bào dân tộc thiểu số.
  • Nhận diện các điểm nghẽn về cơ cấu tổ chức bộ máy, chênh lệch đơn giá chi trả theo lưu vực và các khó khăn trong xử lý công nợ doanh nghiệp.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp tài chính - kỹ thuật khả thi và các kiến nghị chính sách hướng tới phát triển ngành lâm nghiệp bền vững đến năm 2025.

Đóng góp lớn nhất của công trình nghiên cứu là xây dựng mô hình quản lý tài chính DVMTR gắn chặt với công nghệ số hóa và kiện toàn bộ máy chuyên trách, tạo tiền đề vững chắc cho giai đoạn thực thi chính sách 2020 – 2025. Các cơ quan quản lý, viện nghiên cứu và chủ rừng quan tâm có thể khai thác và áp dụng ngay các khuyến nghị từ luận văn để nâng cao hiệu quả quản trị tài chính lâm nghiệp trên phạm vi toàn quốc.