Tổng quan nghiên cứu

Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa tại Việt Nam đang diễn ra mạnh mẽ, dẫn đến việc hàng năm có khoảng 6.000 đến 8.000 ha đất nông nghiệp được chuyển đổi sang mục đích phi nông nghiệp. Sự chuyển đổi này khiến trung bình khoảng 1,5 lao động trên mỗi hộ gia đình mất việc làm, tạo ra áp lực lớn đối với an sinh xã hội khu vực nông thôn. Nằm trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ với tổng diện tích tự nhiên 1.388,7 km2, tỉnh Ninh Bình đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 12,73%/năm trong giai đoạn 2011 - 2013. Tuy nhiên, dân số khu vực nông thôn vẫn chiếm tỷ trọng cao tới 83,1%, phản ánh đặc trưng của một nền kinh tế thuần nông đang trong quá trình chuyển dịch cơ cấu.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự đứt gãy sinh kế truyền thống của các hộ nông dân khi mất đi tư liệu sản xuất chính là đất đai. Việc thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng các khu công nghiệp như Khu công nghiệp Ninh Phúc, Khánh Phú hay các dự án hạ tầng du lịch đã làm thay đổi hoàn toàn cơ cấu nguồn lực và khả năng tạo thu nhập của người dân.

Mục tiêu cụ thể của công trình là làm rõ cơ sở lý luận về sinh kế nông hộ sau thu hồi đất, phân tích thực trạng chuyển dịch nguồn lực và kết quả sinh kế tại xã Ninh Phúc, thành phố Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2013, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao tính bền vững cho đời sống người dân. Trong giai đoạn 3 năm này, toàn tỉnh đã thực hiện thu hồi 4.840,9 ha đất phục vụ các dự án phát triển. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp căn cứ khoa học giúp nâng tỷ lệ lao động có đất bị thu hồi được đào tạo nghề lên trên 50% và giảm tỷ lệ thời gian nông nhàn 15% của lao động khu vực chuyển đổi.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Khung sinh kế bền vững của Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID, 1999) làm nền tảng phân tích trung tâm. Khung lý thuyết này tiếp cận đời sống người nông dân qua ngũ giác tài sản sinh kế gồm 5 nguồn vốn cốt lõi: nguồn vốn tự nhiên (đất đai, mặt nước), nguồn vốn con người (sức khỏe, trình độ học vấn, kỹ năng nghề), nguồn vốn vật chất (nhà ở, tư liệu sản xuất, hạ tầng kỹ thuật), nguồn vốn tài chính (tiền tích lũy, tiền đền bù, khả năng tiếp cận tín dụng) và nguồn vốn xã hội (mối quan hệ cộng đồng, mạng lưới tương trợ). Khi xảy ra cú sốc thu hồi đất, nguồn vốn tự nhiên bị sụt giảm đột ngột, buộc hộ gia đình phải tái cấu trúc các nguồn vốn còn lại để thích ứng với bối cảnh dễ bị tổn thương.

Đồng thời, luận văn kết hợp Lý thuyết chiến lược sinh kế hộ gia đình của Seppala (1996) nhằm phân loại hành vi thích ứng của nông hộ thành 3 nhóm: chiến lược tích lũy dài hạn hướng đến tăng trưởng, chiến lược tái sản xuất trung hạn nhằm duy trì mức sống và chiến lược tồn tại ngắn hạn đối phó với rủi ro tức thời. Các khái niệm bổ trợ về tiếp cận sinh kế lấy con người làm trung tâm của Robert Chambers (1980) cũng được tích hợp để làm rõ mối quan hệ giữa thể chế, chính sách bồi thường và năng lực tự chủ của người dân.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp trong mốc thời gian nghiên cứu từ năm 2011 đến năm 2013. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ Cục Thống kê tỉnh Ninh Bình, Sở Tài nguyên và Môi trường, các báo cáo phát triển kinh tế - xã hội địa phương và các văn bản quy phạm pháp luật như Quyết định số 27/2010/QĐ-UBND, Quyết định số 16/2010/QĐ-UBND và Quyết định số 2332/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp Đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia của người dân (PRA) và phỏng vấn trực tiếp bằng bảng hỏi chuẩn hóa. Cỡ mẫu điều tra bao gồm 60 hộ gia đình tại xã Ninh Phúc, thành phố Ninh Bình. Phương pháp chọn mẫu áp dụng là phân tổ thống kê dựa trên tiêu chí tỷ lệ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi trên tổng số 200 hộ của thôn:

  • Nhóm hộ mất nhiều đất (thu hồi trên 70% diện tích đất canh tác): 26 hộ điều tra (chiếm tỷ lệ 43% trong mẫu).
  • Nhóm hộ mất ít đất (thu hồi dưới 70% diện tích đất canh tác): 15 hộ điều tra (chiếm tỷ lệ 26% trong mẫu).
  • Nhóm hộ không bị thu hồi đất: 19 hộ điều tra (chiếm tỷ lệ 31% trong mẫu) đóng vai trò nhóm đối chứng.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tổ kết hợp thống kê mô tả và so sánh trước - sau là nhằm phản ánh chính xác sự khác biệt về năng lực chuyển đổi nguồn lực giữa các mức độ mất đất. Bên cạnh đó, phương pháp phân tích ma trận SWOT được áp dụng để xác định rõ điểm mạnh, điểm yếu nội tại của lao động nông thôn kết hợp cùng các cơ hội và thách thức từ các khu công nghiệp lân cận.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu hồi đất diễn ra trên diện rộng tạo sức ép chuyển dịch việc làm gay gắt. Trong giai đoạn 2011 - 2013, tỉnh Ninh Bình đã thu hồi 4.840,9 ha đất, riêng thành phố Ninh Bình chiếm 542,5 ha với 152 công trình dự án. Sự sụt giảm diện tích đất sản xuất đã thúc đẩy cơ cấu lao động toàn tỉnh biến động: tỷ lệ lao động nông, lâm, thủy sản giảm mạnh từ 74,9% năm 2006 xuống còn 54,24% năm 2013, trong khi tỷ lệ lao động công nghiệp - xây dựng tăng từ 14,1% lên 28,1%.

Thứ hai, cơ cấu sử dụng tiền bồi thường bộc lộ sự mất cân đối lớn. Khoảng 55% đến 65% tổng số tiền đền bù được các hộ gia đình ưu tiên cho việc xây dựng, sửa chữa nhà ở và mua sắm trang thiết bị tiện nghi sinh hoạt gia đình. Chỉ có khoảng 12% đến 18% nguồn tiền được đưa vào đầu tư học nghề, chuyển đổi kinh doanh thương mại dịch vụ hoặc gửi tiết kiệm dài hạn. Điều này khiến nguồn vốn tài chính nhanh chóng hao hụt mà không tạo ra dòng tiền bền vững.

Thứ ba, sự phân hóa thu nhập và năng lực tạo sinh kế sau thu hồi đất diễn biến phức tạp. Đối với nhóm hộ mất trên 70% diện tích canh tác, nguồn thu từ nông nghiệp sụt giảm nghiêm trọng. Mặc dù thu nhập bình quân từ tiền công, tiền lương tăng lên, nhưng tính chất công việc chủ yếu là lao động tự do, bấp bênh. Tỷ lệ lao động nông nhàn hoặc thiếu việc làm thường xuyên trong năm vẫn chiếm khoảng 15%, do các hộ chưa thể thích nghi ngay với môi trường sản xuất công nghiệp.

Thứ tư, rào cản chất lượng nguồn nhân lực làm giảm khả năng tiếp cận thị trường lao động. Tỷ lệ lao động qua đào tạo của tỉnh năm 2013 mới đạt trên 30%. Lao động nông thôn bị thu hồi đất phần lớn ở độ tuổi trên 40, trình độ học vấn phổ thông hạn chế nên chỉ có khoảng 23% người trong độ tuổi lao động có đất bị thu hồi được các doanh nghiệp tại Khu công nghiệp Ninh Phúc tiếp nhận, còn lại phải chuyển sang làm các công việc phi chính thức.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của tình trạng trên bắt nguồn từ việc các chính sách hỗ trợ bồi thường mới chủ yếu tập trung vào chi trả tài chính trực tiếp bằng tiền mặt một lần, chưa có sự kết nối hữu cơ giữa thu hồi đất với quy hoạch đào tạo nghề dài hạn. Người nông dân quen với tập quán sản xuất nông nghiệp truyền thống, thiếu kỹ năng quản lý tài chính cá nhân nên dễ sử dụng tiền đền bù vào mục đích tiêu dùng trước mắt thay vì tái đầu tư sinh kế.

So sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại thành phố Hà Nội, nơi triển khai cấp thẻ học nghề trị giá tối đa 6 triệu đồng và thành lập Quỹ hỗ trợ ổn định đời sống, hay mô hình "đổi đất lấy dịch vụ" tại tỉnh Vĩnh Phúc theo Quyết định số 2502/2004/QĐ-UB (giao đất dịch vụ cho hộ mất từ 40% đất nông nghiệp trở lên), Ninh Bình còn thiếu các thiết chế hỗ trợ tạo mặt bằng kinh doanh phi nông nghiệp tại chỗ. Trên bình diện quốc tế, bài học "Ly nông bất ly hương" của Trung Quốc qua việc phát triển xí nghiệp Hương Trấn thu hút 96 triệu lao động (tương đương 13,8% lực lượng lao động nông thôn) và phong trào xây dựng nông thôn mới Saemaul Undong của Hàn Quốc đã chứng minh rằng: công nghiệp hóa nông thôn phải đi đôi với việc nâng đỡ năng lực nội sinh của người nông dân.

Dữ liệu nghiên cứu về sự chuyển dịch cơ cấu thu nhập và tài sản sinh kế có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ mạng nhện mô tả sự suy giảm diện tích ngũ giác vốn trước và sau thu hồi đất, kết hợp cùng bảng ma trận phân tích nguồn thu để minh chứng cho xu hướng giảm tỷ trọng nông nghiệp (từ 43,62% năm 2011 xuống 27,29% năm 2013 của tỉnh) và sự trỗi dậy của khu vực dịch vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện chính sách bồi thường và giao đất dịch vụ thương mại. Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình cùng Sở Tài nguyên và Môi trường cần nghiên cứu áp dụng cơ chế quy hoạch quỹ đất dịch vụ phi nông nghiệp (đạt tỷ lệ 10% đến 15% diện tích đất thu hồi) tại các vùng giáp ranh khu công nghiệp cho các hộ mất trên 70% đất sản xuất. Mục tiêu trong giai đoạn 2014 - 2020 là giúp tối thiểu 40% số hộ này tự tạo việc làm thông qua mở cửa hàng kinh doanh, nhà trọ cho thuê hoặc dịch vụ hậu cần công nghiệp.

Thứ hai, đổi mới toàn diện chương trình đào tạo nghề theo định hướng nhu cầu doanh nghiệp. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì phối hợp với Trường Cao đẳng nghề Lilama và Trường Cao đẳng nghề Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn xây dựng các khóa đào tạo ngắn hạn (dưới 6 tháng) gắn với cam kết tuyển dụng. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ lao động nông thôn vùng thu hồi đất qua đào tạo nghề đạt trên 50%, với kinh phí hỗ trợ đào tạo trực tiếp từ ngân sách và quỹ đền bù dự án.

Thứ ba, thiết lập cơ chế ràng buộc tiếp nhận lao động đối với các doanh nghiệp khu công nghiệp. Ban Quản lý các Khu công nghiệp tỉnh Ninh Bình cần đưa tiêu chí tuyển dụng lao động địa phương thành điều kiện ưu đãi đầu tư, yêu cầu các nhà máy tại Khu công nghiệp Ninh Phúc và Khánh Phú ưu tiên tiếp nhận từ 20% đến 30% lao động thuộc diện hộ mất đất vào các vị trí sản xuất phù hợp.

Thứ tư, thành lập Quỹ hỗ trợ an sinh và giải quyết việc làm cho nhóm lao động lớn tuổi. Ủy ban nhân dân thành phố Ninh Bình phối hợp với Ngân hàng Chính sách Xã hội triển khai các gói tín dụng ưu đãi với mức vay từ 30 đến 50 triệu đồng/hộ, lãi suất thấp, phục vụ chuyển đổi sang chăn nuôi gia công hoặc tiểu thủ công nghiệp tại gia. Đồng thời, thực hiện chính sách hỗ trợ 100% kinh phí thẻ Bảo hiểm y tế cho lao động nữ trên 55 tuổi và nam trên 60 tuổi không còn khả năng chuyển đổi nghề nghiệp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách cấp tỉnh, huyện (Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ủy ban nhân dân thành phố Ninh Bình): Sử dụng luận văn làm cơ sở thực tiễn để rà soát, sửa đổi khung chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư và giải quyết việc làm cho người dân vùng dự án.

Nhóm cán bộ nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học thuộc các chuyên ngành Kinh tế Chính trị, Kinh tế Phát triển, Quản lý Kinh tế và Xã hội học Nông thôn: Khai thác khung lý thuyết sinh kế bền vững DFID, phương pháp phân tổ PRA và hệ thống số liệu khảo sát thực địa để phục vụ công tác giảng dạy và phát triển các đề tài nghiên cứu liên quan.

Ban Quản lý các khu công nghiệp, cụm công nghiệp và các doanh nghiệp đầu tư hạ tầng: Tham khảo để xây dựng chính sách trách nhiệm xã hội doanh nghiệp (CSR), thiết kế kế hoạch tuyển dụng lao động địa phương và phối hợp nhịp nhàng với chính quyền trong công tác giải phóng mặt bằng.

Chính quyền cấp xã, hội nông dân, hợp tác xã và đại diện cộng đồng dân cư: Vận dụng các bài học kinh nghiệm về sử dụng vốn đền bù, định hướng mô hình kinh tế hộ phi nông nghiệp nhằm tư vấn, hỗ trợ bà con nông dân chuyển đổi nghề nghiệp hiệu quả.

Câu hỏi thường gặp

Khung sinh kế bền vững của DFID được áp dụng như thế nào trong luận văn? Luận văn sử dụng khung DFID để đánh giá sự biến động của 5 nguồn vốn (tự nhiên, nhân lực, vật chất, tài chính, xã hội) dưới tác động của cú sốc thu hồi 4.840,9 ha đất tại Ninh Bình. Mô hình giúp chỉ ra rằng việc mất nguồn vốn tự nhiên đã làm suy yếu năng lực sinh kế tổng thể của hộ nếu không được bù đắp bằng nguồn vốn nhân lực và xã hội.

Tác động lớn nhất của việc thu hồi đất đối với hộ nông dân tại xã Ninh Phúc là gì? Tác động lớn nhất là sự đứt gãy việc làm truyền thống và nguy cơ gia tăng thời gian nông nhàn lên mức 15%. Mặc dù các hộ nhận được tiền đền bù lớn nhưng do thiếu định hướng chuyển đổi nghề nghiệp, hơn 60% tiền đền bù bị tiêu dùng vào xây nhà, dẫn đến thu nhập dài hạn không ổn định.

Tại sao người nông dân sau khi nhận tiền đền bù lại gặp khó khăn trong việc ổn định sinh kế? Nguyên nhân chủ yếu là do tỷ lệ lao động qua đào tạo chỉ đạt khoảng 30%, đa phần lao động trên 40 tuổi khó đáp ứng yêu cầu kỹ thuật của nhà máy tại Khu công nghiệp Ninh Phúc. Tiền mặt chi trả một lần nhanh chóng bị chi tiêu hết, trong khi đất canh tác không còn để tái sản xuất.

Kinh nghiệm từ tỉnh Vĩnh Phúc và thành phố Hà Nội có thể gợi mở gì cho Ninh Bình? Ninh Bình có thể học hỏi mô hình giao đất dịch vụ thương mại chiếm 40% diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi của Vĩnh Phúc và chính sách cấp thẻ học nghề trị giá 6 triệu đồng kết hợp hỗ trợ bảo hiểm y tế cho người cao tuổi của Hà Nội để bảo đảm sinh kế dài hạn.

Giải pháp nào khả thi nhất đối với nhóm lao động trung niên và lớn tuổi mất đất sản xuất? Giải pháp đột phá là cấp vốn vay ưu đãi từ 30 đến 50 triệu đồng qua Ngân hàng Chính sách Xã hội để phát triển dịch vụ nhỏ lẻ tại gia, kết hợp hỗ trợ 100% kinh phí Bảo hiểm y tế cho phụ nữ trên 55 tuổi và nam giới trên 60 tuổi nhằm đảm bảo mạng lưới an sinh xã hội.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về sinh kế nông hộ thông qua Khung sinh kế bền vững của DFID và các học thuyết về kinh tế nông nghiệp.
  • Phân tích thực chứng rõ nét thực trạng thu hồi 4.840,9 ha đất tại Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2013 và chỉ ra những hạn chế căn bản trong việc sử dụng tiền bồi thường tại xã Ninh Phúc.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho việc chuyển đổi phương thức đền bù từ hỗ trợ tiền mặt đơn thuần sang kiến tạo sinh kế dài hạn và giao đất thương mại dịch vụ.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu nâng tỷ lệ đào tạo nghề lên trên 50% và tạo việc làm ổn định cho lao động vùng giải phóng mặt bằng đến năm 2020.
  • Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và cơ quan hoạch định chính sách hãy tham khảo và ứng dụng ngay các phát hiện của công trình để hoàn thiện chính sách hỗ trợ sinh kế bền vững cho người nông dân.