CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ CÁC QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Tài sản công tại các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập 1.1 Cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập * Cơ quan nhà nước: Cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội (Đỗ Hoàng Toàn & Mai Văn Bưu, 2005). Cơ quan nhà nước gồm có cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp.
- Cơ quan lập pháp: Trong bộ máy Nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó Quốc hội thể hiện tính đại diện nhân dân và tính quyền lực Nhà nước trong tổ chức và hoạt động của mình. Cơ cấu tổ chức của Quốc hội gồm: Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. - Cơ quan hành pháp: là cơ quan thi hành Hiến pháp và các đạo luật do Quốc hội ban hành. Cơ quan hành pháp của nhà nước là cơ quan chấp hành pháp luật, chỉ đạo thực hiện chủ trương, chính sách của quốc gia.
Cơ cấu của cơ quan hành pháp gồm: Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. - Cơ quan tư pháp: Hệ thống các cơ quan tư pháp, thực hiện quyền tư pháp có Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Trong phạm vi chức năng của mình, cơ quan này có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội, bảo vệ chế độ xã hội và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Thông qua cơ quan tư pháp để bảo vệ trật tự pháp luật, bằng việc áp dụng luật của cơ quan lập pháp và các văn bản dưới luật để giải quyết các vi phạm pháp luật, các tội phạm và các tranh chấp xảy ra trong bộ máy Nhà nước và xã hội.
* Đơn vị sự nghiệp công lập 6 Đơn vị sự nghiệp công lập là những đơn vị do Nhà nước thành lập với chức năng và nhiệm vụ thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và dịch vụ nhằm các duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân (Dương Đăng Chinh & Phạm Văn Khoan, 2007). Các đơn vị này hoạt động trong các lĩnh vực: Y tế, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ và môi trường, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế, dịch vụ việc làm… Đơn vị sự nghiệp được xác định trên các tiêu chuẩn: - Có văn bản quyết định thành lập đơn vị sự nghiệp của cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương hoặc địa phương. - Được Nhà nước cấp kinh phí và tài sản để hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn và được phép thực hiện một số khoản thu theo chế độ nhà nước quy định. - Có tổ chức bộ máy, biên chế và bộ máy quản lý tài chính kế toán theo chế độ nhà nước quy định - Được mở tài khoản tại kho bạc Nhà nước hoặc ngân hàng để ký gửi các khoản thu, chi tài chính.2 Tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập * Khái niệm Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dữ trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác.
(Quốc Hội, 2017) Tài sản công trong cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập gồm: + Đất đai (đất sử dụng làm trụ sở làm việc, đất xây dựng cơ sở hoạt động sự nghiệp công); + Nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai (nhà làm việc, nhà kho, nhà, công trình đảm bảo cho các hoạt động sự nghiệp…); 7 + Các tài sản khác gắn liền đất đai; + Các phương tiện giao thông vận tải (ô tô, xe máy, tàu thuyền….) + Các máy móc, trang thiết bị, phương tiện làm việc và các tài sản khác. Những tài sản trên đây là cơ sở vật chất cần thiết để tiến hành các hoạt động quản lý Nhà nước, các hoạt động sự nghiệp công và các hoạt động xã hội khác. Các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập chỉ có quyền quản lý, sử dụng các tài sản này để thực hiện nhiệm vụ được giao, không có quyền sở hữu. Việc sử dụng tài sản phải đúng mục đích, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước ban hành, không được sử dụng vào mục đích cá nhân, kinh doanh và mục đích khác, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
* Đặc điểm của tài sản công trong các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập Tài sản công rất phong phú về số lượng chủng loại, mỗi loại tài sản có đặc điểm tính chất công dụng khác nhau. Tài sản tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập là bộ phận tài sản lớn trong toàn bộ tài sản công. Tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập cũng bao gồm nhiều loại tài sản có đặc điểm, tính chất, công dụng khác nhau và do nhiều cơ quan sử dụng khác nhau, song chúng đều có những đặc điểm chung sau: - Việc đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập đều được thực hiện bằng tiền của ngân sách nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước. (Đỗ Hoàng Toàn & Mai Văn Bưu, 2005) Ngoài những tài sản đặc biệt như những tài sản thuộc sở hữu Nhà nước (như đất đai.) được chuyển giao cho cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập quản lý sử dụng.
Còn lại hầu hết các tài sản công tại các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập đều được hình thành từ việc đầu tư xây dựng, mua sắm bằng tiền của ngân sách nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước. Ngay cả việc khảo sát, thăm dò, đo đạc, san lấp mặt bằng, tiền bồi thường đất tại các tài sản tự nhiên như đất đai, tài nguyên đều được thực hiện bằng tiền của ngân sách nhà nước do cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập đều là đơn vị được cấp kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước. 8 Vì vậy, toàn bộ vốn đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản cũng như các chi phí để hình thành tài sản công, chi phí trong quá trình sử dụng tài sản đều do ngân sách nhà nước đảm bảo. Ngoài ra còn có một bộ phận tài sản hình thành từ nguồn viện trợ không hoàn lại hoặc do công dân đóng góp xây dựng được xác lập quyền sở hữu Nhà nước tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Đây là những tài sản mà ngân sách nhà nước không trực tiếp đầu tư xây dựng và mua sắm tuy nhiên trước khi giao cho các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp sử dụng, đều phải xác lập quyền sở hữu Nhà nước. Khi các tài sản này được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, giá trị của các tài sản đều được ghi thu cho ngân sách nhà nước. Như vậy, có thể nói nguồn gốc hình thành các tài sản trên là từ ngân sách nhà nước, được nhà nước xác lập quyền sở hữu sau đó mới được giao lại cho các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Từ sự phân tích trên cho thấy dù là tài sản nhân tạo hay tài sản thiên tạo, được hình thành từ kết quả đầu tư trực tiếp, xây dựng mua sắm tài sản hay các nguồn tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập hầu hết được đầu tư, mua sắm bằng tiền của ngân sách nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước.
- Sự hình thành và sử dụng tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp (Lương Minh Việt, 2017) Tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập là cơ sở vật chất để phục vụ hoạt động của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp. Hoạt động của mỗi cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp lại nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị mình. Do vậy, sự hình thành và sử dụng tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, cụ thể là: Vai trò của tài sản công đối với cơ quan quản lý nhà nước là phương tiện để thực hiện chức năng quản lý kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Chiếm tỷ trọng cũng như giá trị lớn nhất trong các cơ quan này là trụ sở làm việc, sau đó đến các 9 phương tiện giao thông vận tải phục vụ đi lại công tác, tiếp đến là các trang thiết bị, máy móc, phương tiện làm việc.
Số lượng, quy mô tài sản công giao cho cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập phụ thuộc vào cơ cấu t chức bộ máy và biên chế cán bộ, công chức, viên chức của từng cơ quan, đơn vị. Các đơn vị sự nghiệp công với nhiều lĩnh vực hoạt động; do đó các đơn vị sự nghiệp công được tổ chức phong phú với nhiều loại hình hoạt động khác nhau; Vì thế, nhu cầu sử dụng tài sản phục vụ cho các hoạt động sự nghiệp cũng rất khác nhau, chỉ xét riêng về nhà và các công trình của các cơ sở hoạt động sự nghiệp cũng rất phong phú: Trường học phải có giảng đường, có phòng nghỉ của giáo viên, có nơi sinh hoạt của học sinh, sinh viên.