Tổng quan nghiên cứu

Nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ đóng vai trò là đòn bẩy quyết định tốc độ tăng trưởng kinh tế - xã hội tại các địa phương đang phát triển. Tại tỉnh Quảng Nam, với diện tích tự nhiên rộng lớn, địa hình đồi núi chiếm 72% và quy mô dân số đạt 1.487.719 người vào năm 2016, áp lực hiện đại hóa mạng lưới giao thông, đô thị và thủy lợi trở nên vô cùng cấp thiết. Trong bối cảnh nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA sụt giảm khi Việt Nam bước vào nhóm quốc gia có thu nhập trung bình, nguồn ngân sách địa phương chỉ đáp ứng được khoảng 35% đến 40% nhu cầu đầu tư phát triển, mô hình đối tác công tư (PPP) trở thành giải pháp tài chính mang tính chiến lược sống còn. Việc Chính phủ ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP đã đặt nền móng pháp lý hoàn chỉnh để huy động vốn tư nhân vào khu vực công.

Đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Huy Bình với tiêu đề "Quản lý nhà nước các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư trên địa bàn tỉnh Quảng Nam" tập trung giải quyết bài toán hoàn thiện năng lực quản trị công trong điều kiện đặc thù của miền Trung. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa lý luận quản lý nhà nước đối với dự án PPP, đánh giá toàn diện thực trạng triển khai trong giai đoạn 2011 - 2015, và đề xuất hệ thống giải pháp cho kế hoạch trung hạn 2016 - 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp căn cứ khoa học giúp chính quyền địa phương tối ưu hóa hiệu quả sử dụng vốn nhà nước, gia tăng tính minh bạch trong đấu thầu và bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và cộng đồng hưởng lợi.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Khung lý thuyết của đề tài được xây dựng trên nền tảng kết hợp giữa Lý thuyết Quản lý công mới (New Public Management), Lý thuyết Hàng hóa công cộng và các nghiên cứu kinh điển về đối tác công tư của Yescombe (2007) cùng Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB (2008). Trong đó, mô hình quản lý nhà nước đối với dự án PPP được tiếp cận theo 4 chức năng quản trị cốt lõi xuyên suốt chu trình dự án: Hoạch định phát triển; Xây dựng và thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật; Tổ chức bộ máy quản lý; và Giám sát, đánh giá dựa trên kết quả.

Ba khái niệm trung tâm được chuẩn hóa gồm: Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), và Quản lý nhà nước về đầu tư công. Luận văn vận dụng khung phân loại theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP với 7 loại hình hợp đồng điển hình gồm BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT và O&M. Đồng thời, hệ thống tiêu chí đánh giá năng lực quản trị công của Chiavo-Campo và Sundaram (2003) được tích hợp để đo lường 4 khía cạnh trọng yếu: Tính hiệu lực, Tính hiệu quả, Tính phù hợp và Tính bền vững của hệ thống chính sách.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phân tích dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm độ tin cậy khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2010 - 2016, các báo cáo tài chính - đầu tư của Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đầu tư PPP.

Về dữ liệu sơ cấp, tác giả tiến hành phỏng vấn bán cấu trúc chuyên sâu với cỡ mẫu xác định là 20 chuyên gia và nhà quản lý. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện đa chiều, bao gồm: 20% cán bộ thuộc cơ quan trung ương (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính), 30% cán bộ quản lý cấp tỉnh (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Sở Giao thông Vận tải, Sở Tài nguyên và Môi trường), 30% lãnh đạo ban quản lý dự án và UBND cấp huyện, cùng 20% giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế. Lý do lựa chọn phương pháp phỏng vấn chuyên gia kết hợp phân tích định tính và thống kê mô tả là vì mô hình PPP tại địa phương trong giai đoạn 2011 - 2015 còn khá mới mẻ, mang tính phức tạp cao về cơ chế tài chính và phân bổ rủi ro, đòi hỏi những nhận định chuyên môn sâu sắc mà các chỉ số định lượng thông thường không thể phản ánh đầy đủ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu chỉ ra 4 phát hiện thực tiễn mang tính then chốt tại tỉnh Quảng Nam:

Thứ nhất, cơ cấu danh mục dự án đầu tư theo hình thức PPP giai đoạn 2011 - 2015 có sự lệch pha rõ rệt về loại hình hợp đồng. Hình thức Xây dựng - Chuyển giao (BT) chiếm trên 75% tổng số dự án thực hiện trên địa bàn, chủ yếu tập trung vào các công trình hạ tầng giao thông kết nối và chỉnh trang đô thị tại thành phố Tam Kỳ và Hội An. Các hình thức hợp đồng có khả năng thu hồi vốn trực tiếp từ người sử dụng hoặc thuê dịch vụ như BOT, BTL, O&M chỉ chiếm tỷ lệ dưới 25%.

Thứ hai, công tác lựa chọn nhà đầu tư còn thiếu tính cạnh tranh rộng rãi. Thống kê cho thấy có khoảng 70% các dự án PPP trên địa bàn được thực hiện thông qua hình thức chỉ định nhà đầu tư hoặc đấu thầu chỉ có một nhà đầu tư tham gia, làm hạn chế việc tối ưu hóa chi phí đầu tư ban đầu từ ngân sách.

Thứ ba, sự thiếu hụt nhân lực chuyên trách có trình độ cao về quản trị tài chính dự án PPP. Trong tổng số công chức làm việc tại các sở ngành quản lý đầu tư cấp tỉnh, tỷ lệ cán bộ được đào tạo chuyên sâu về kỹ năng thẩm định phương án tài chính, định giá rủi ro và đàm phán hợp đồng PPP chỉ đạt mức dưới 15%.

Thứ tư, hệ thống giám sát và đánh giá mới chỉ dừng lại ở khâu giám sát tuân thủ kỹ thuật xây lắp thông thường, chưa có khung theo dõi chất lượng vận hành và dịch vụ công xuyên suốt vòng đời khai thác dự án kéo dài từ 20 đến 30 năm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ sự thiếu đồng bộ giữa các quy định của Luật Đầu tư 2014, Luật Xây dựng 2014 và Luật Đất đai 2013 trong việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư dự án BT. Bên cạnh đó, địa phương chưa thiết lập được cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu và bảo lãnh tỷ giá, khiến các nhà đầu tư tư nhân e dè đối với các dự án BOT dài hạn.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý tại Thành phố Hồ Chí Minh (nơi triển khai 225 dự án PPP với tổng mức đầu tư 553 nghìn tỷ đồng tính đến năm 2016) hay mô hình quản lý tập trung của Hàn Quốc thông qua Trung tâm PIMAC, bài học lớn nhất cho Quảng Nam là cần phải có một đơn vị chuyên trách liên ngành và quy trình giám sát dựa trên kết quả đầu ra.

Để phản ánh trực quan thực trạng này, các dữ liệu phân tích có thể được mô tả hiệu quả qua biểu đồ cột thể hiện cơ cấu vốn đầu tư PPP phân theo hình thức hợp đồng (so sánh tỷ trọng BT chiếm hơn 75% với các hình thức BOT, BTO) và biểu đồ tròn phân bổ mức độ hài lòng của chuyên gia đối với 4 khâu quản lý nhà nước tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với các dự án PPP trên địa bàn tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2016 - 2020 và định hướng đến năm 2025, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể:

  • Hoàn thiện công tác hoạch định và xây dựng danh mục dự án PPP ưu tiên: UBND tỉnh Quảng Nam chủ trì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư rà soát, công khai 100% danh mục dự án PPP trung hạn trên Cổng thông tin điện tử; đặt mục tiêu tăng tỷ lệ dự án áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi lên trên 80%, giảm tỷ lệ chỉ định thầu xuống dưới 20% trong giai đoạn 2018 - 2020.
  • Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cán bộ chuyên trách PPP: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp cùng Sở Nội vụ thành lập Tổ công tác chuyên trách về PPP (PPP Unit), bảo đảm 100% cán bộ thẩm định dự án PPP được đào tạo cấp chứng chỉ chuyên sâu về quản trị rủi ro tài chính và pháp lý hợp đồng trong giai đoạn 2018 - 2019.
  • Thiết lập khung giám sát và đánh giá dự án dựa trên kết quả đầu ra (Result-based M&E): Sở Giao thông Vận tải, Sở Xây dựng và Sở Tài chính phối hợp xây dựng bộ chỉ số KPI đo lường chất lượng công trình và mức độ hài lòng của người dân, bảo đảm kiểm soát 100% chi phí vận hành và giữ mức sai lệch tiến độ thi công dưới 5% từ năm 2019.
  • Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất sạch và chính sách thanh toán minh bạch cho các dự án BT: Trung tâm Phát triển Quỹ đất tỉnh phối hợp với UBND cấp huyện đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian bàn giao đất sạch tối thiểu 30% cho nhà đầu tư theo đúng cam kết hợp đồng từ năm 2018 đến năm 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang giá trị ứng dụng thực tiễn và lý luận cao, là tài liệu tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và huyện: Lãnh đạo và chuyên viên tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Giao thông Vận tải và UBND các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Quảng Nam có thể áp dụng trực tiếp khung quy trình thẩm định, quản lý rủi ro và tiêu chí giám sát thực thi dự án PPP chuẩn mực theo quy định pháp luật.
  • Các nhà đầu tư tư nhân và doanh nghiệp xây dựng hạ tầng: Nắm bắt tường tận quy trình thủ tục hành chính, cơ chế ưu đãi đầu tư, phương thức thanh toán quỹ đất đối ứng và đánh giá rủi ro pháp lý trước khi tham gia đấu thầu dự án tại địa phương.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công: Sử dụng làm tài liệu tham khảo học thuật giá trị, kế thừa bộ công cụ khảo sát chuyên gia và phương pháp luận nghiên cứu điển hình (case study) về đầu tư công - tư cấp địa phương.
  • Các tổ chức tư vấn đấu thầu và tư vấn pháp lý dự án: Ứng dụng các ma trận phân tích rủi ro và mô hình thẩm định tài chính trong luận văn để nâng cao chất lượng lập Báo cáo nghiên cứu khả thi (FS) cho các dự án hạ tầng kỹ thuật.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình đầu tư PPP tại tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 - 2015 tập trung chủ yếu vào những hình thức hợp đồng nào?

Trong giai đoạn 2011 - 2015, Quảng Nam tập trung chủ yếu vào hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) chiếm trên 75% danh mục dự án, chủ yếu trong lĩnh vực hạ tầng giao thông và đô thị. Các hình thức hợp đồng kinh doanh như BOT hay dịch vụ như BTL, BLT chiếm tỷ trọng dưới 25% do cơ chế thu phí trực tiếp từ người dân tại địa phương còn gặp nhiều khó khăn.

Khảo sát 20 chuyên gia trong nghiên cứu chỉ ra điểm nghẽn lớn nhất trong quản lý nhà nước về PPP là gì?

Khoảng 85% chuyên gia tham gia phỏng vấn xác định sự thiếu hụt khung hướng dẫn chi tiết về cơ chế chia sẻ rủi ro tài chính và năng lực thẩm định phương án tài chính còn hạn chế của đội ngũ cán bộ cấp tỉnh là điểm nghẽn nghiêm trọng nhất, dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian đàm phán hợp đồng và tăng chi phí phát sinh.

Nghị định 15/2015/NĐ-CP đã tạo ra bước đột phá nào cho công tác quản lý dự án PPP tại địa phương?

Nghị định 15/2015/NĐ-CP đã mở rộng phạm vi lĩnh vực thu hút đầu tư, quy định rõ 7 hình thức hợp đồng chuẩn hóa, đồng thời xác lập vai trò của Nhà nước là một bên đối tác bình đẳng trong hợp đồng dự án. Điều này giúp chính quyền địa phương có cơ sở pháp lý vững chắc để quản lý vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP đạt hiệu quả cao hơn.

Vì sao công tác giám sát và đánh giá dựa trên kết quả (M&E) lại được xem là giải pháp then chốt cho Quảng Nam?

Phương pháp giám sát truyền thống chỉ chú trọng kiểm tra hồ sơ xây lắp đầu vào, trong khi phương pháp giám sát dựa trên kết quả giúp theo dõi liên tục hiệu quả vận hành, chất lượng dịch vụ và tác động kinh tế - xã hội xuyên suốt chu kỳ dự án kéo dài 20 đến 30 năm, từ đó ngăn chặn lãng phí và thất thoát vốn nhà nước kịp thời.

Luận văn đưa ra giải pháp trọng tâm nào nhằm hạn chế rủi ro cho ngân sách nhà nước trong các dự án BT?

Luận văn khuyến nghị chính quyền tỉnh phải hoàn thành công tác quy hoạch chi tiết và giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch trước khi ký kết hợp đồng, đồng thời xác định giá trị quyền sử dụng đất đối ứng tại thời điểm giao đất song song với giá trị công trình BT nhằm tránh thất thoát ngân sách do biến động chênh lệch địa tô.

Kết luận

Nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư trên địa bàn tỉnh Quảng Nam mang lại những đóng góp toàn diện cả về mặt khoa học lẫn thực tiễn quản trị địa phương:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với dự án PPP theo 4 chức năng cốt lõi và 4 tiêu chí đánh giá: hiệu lực, hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững.
  • Phản ánh trung thực bức tranh thực trạng đầu tư PPP tại Quảng Nam giai đoạn 2011 - 2015 với tỷ trọng hợp đồng BT chiếm áp đảo trên 75% và chỉ rõ các rào cản về cơ chế tài chính.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn liền với mục tiêu định lượng và lộ trình triển khai rõ ràng từ năm 2018 đến năm 2025.
  • Đề xuất mô hình thành lập Tổ công tác chuyên trách PPP Unit cấp tỉnh nhằm chuẩn hóa năng lực thẩm định phương án tài chính và quản trị rủi ro hợp đồng.
  • Cung cấp khung theo dõi, giám sát và đánh giá dựa trên kết quả đầu ra (Result-based M&E) xuyên suốt vòng đời vận hành công trình hạ tầng.

Đóng góp chính của luận văn là luận cứ khoa học quan trọng giúp chính quyền tỉnh Quảng Nam hoàn thiện kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020. Các nhà quản lý, nhà đầu tư và nhà nghiên cứu quan tâm hãy tiếp tục khai thác, ứng dụng các khuyến nghị của đề tài để thúc đẩy phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ và bền vững trong tương lai.