Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH LĨNH VỰC TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 1. Cơ sở lý luận về cải cách thủ thục hành chính lĩnh vực Tài nguyên và Môi trường 1. Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính a.
Khái niệm Thủ tục hành chính (TTHC) là một loại quy phạm pháp luật qui định về trình tự thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy Nhà nước, là “cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân” (Đào Trí Úc, 2007) TTHC được đặt ra để các cơ quan Nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Đó chính là các quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ quan quản lý Nhà nước. TTHC là một bộ phận chế định của Luật hành chính. Nói cách khác, TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình.
(Lê Quang Thành, 2010) TTHC do các cơ quan Nhà nước ban hành để thực thi Hiến pháp và pháp luật nhằm thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính Nhà nước (HCNN) và hoàn thành nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan HCNN có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó. Như vậy, TTHC vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước vừa là điều kiện để công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Đặc điểm của thủ tục hành chính TTHC là một trong các hình thức thủ tục pháp lý, là thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp, cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác cụ thể là các hình thức thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính.
TTHC có các đặc điểm chung cơ bản sau : là hình thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm vật chất nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm vật chất. Song bản thân TTHC là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập tương đối, đó là các đặc điểm sau: Một là, TTHC do pháp luật hành chính quy định. Điều này cho thấy thủ tục là một loại việc phải được hình thành bởi các quy phạm pháp luật. TTHC được nhà nước xác lập nhằm mục đích thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính.
Nếu một hoạt động mà luật pháp không quy định cần những TTHC nhất định thì các nhà quản lý nhà nước không được tự đặt ra thủ tục. TTHC là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những hành vi chuẩn mực cho mọi công dân, cán bộ nhà nước tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. TTHC còn là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì rất khó khăn trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Hai là, “TTHC rất đa dạng, phức tạp.
Tính đa dạng và phức tạp của TTHC được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động được diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội”. Mặt khác, “bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ Trung ương tới địa phương, mỗi cơ quan trong đó việc thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định”. Trong điều kiện hiện nay, TTHC ở nước ta càng phong phú, đa dạng và phức tạp bởi “nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước”, đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế làm cho các TTHC phải tính đến yếu tố nước ngoài. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Ba là, TTHC diễn ra theo trật tự, theo các bước nhất định, nó chính là “trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý nhà nước: lĩnh vực chấp hành, điều hành.
Nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục tư pháp, khác thủ tục tố tụng tại tòa án”. Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án Nhân dân được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 28/10/1995 thì tòa án hành chính được tổ chức trong hệ thống tòa án nhân dân. Cụ thể tòa án hành chính nằm trong cơ cấu của Tòa án tối cao và tòa án Tỉnh, đối với Tòa án Huyện sẽ có thẩm phán chuyên trách. Tuy nhiên, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Theo một số quan niệm, trình tự, thủ tục thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này là “tố tụng hành chính”. Tố tụng hành chính theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là một trong các loại thủ tục tư pháp được thực hiện để giải quyết các tranh chấp pháp luật hay áp dụng chế tài mang tính pháp lý. Nếu như TTHC được áp dụng về lĩnh vực quản lý hành chính thì thủ tục tư pháp được thực hiện trong hoạt động xét xử của Tòa án. Bởi vậy, không nên xem tố tụng hành chính là hình thức thuộc TTHC.
Bốn là, TTHC được tiến hành bởi nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau. Về lĩnh vực tư pháp, việc tiến hành tố tụng được thực hiện theo các thủ tục được quy định chỉ do một số cơ quan nhất định như tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện. Trong việc thực hiện TTHC lại khác do rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau tiến hành : Các cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp; trong quan hệ nội bộ giữa các cơ quan và đối tượng ngoài cơ quan với tư cách quản lý nhà nước. Năm là, các văn bản về TTHC tản mạn, không tập trung.
Các văn bản chứa đựng các TTHC được quy định trong rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Chẳng hạn ở lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính có rất nhiều văn bản cụ thể hóa pháp lệnh được ban hành về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau hoặc có những TTHC được quy định trong các văn bản không phải là luật hành chính. Tóm lại, việc nghiên cứu các đặc điểm của TTHC giúp chúng ta phân biệt được TTHC với thủ tục của các cơ quan lập pháp và tư pháp (thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Phân loại thủ tục hành chính Có thể phân loại TTHC theo các tiêu chí sau: - Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước Theo cách phân loại này, các TTHC được xác định cho từng chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Ví dụ: TTHC trong lĩnh vực đăng ký và hoạt động kinh doanh, trong xuất khẩu và nhập khẩu hàng hóa, TTHC trong lĩnh vực đất đai… (đây là sự phân loại mà Nghị quyết 38/CP của Chính phủ ngày 4/5/1994 đã áp dụng). Đồng thời giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù của lĩnh vực mình phụ trách. Từ đó đề ra yêu cầu xây dựng những TTHC cần thiết, thích hợp.
(Chính Phủ, 1994) - Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan nhà nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình. Theo cách phân loại này thì TTHC bao gồm rất nhiều loại như: + Thủ tục tuyển dụng cán bộ công chức; + Thủ tục đăng ký kinh doanh… Trong mỗi loại hình trên có thể phân chia thành các loại thủ tục liên quan đến hoạt động cụ thể hơn như: Thuộc loại thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể có: + Tuyển dụng cán bộ kỹ thuật + Tuyển dụng cán bộ quản lý… Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng bởi vì nó giúp cho người thừa hành công vụ và những người thi hành các thủ tục trong thực tế định hướng được công việc một cách dễ dàng và chính xác hơn. - Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan Các cơ quan chuyên môn có chức năng thực hiện các hoạt động thuộc lĩnh vực mình phụ trách thì cần phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu cầu của nhà nước để mọi hoạt động liên quan đến chuyên môn có thể đạt được hiệu quả và đúng pháp luật.Ví dụ: các TTHC trong lĩnh vực môi trường do cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ban hành và quản lý thực hiện. Cách phân loại này giúp cho các nhà quản lý khi giải quyết công việc chung có liên quan đến các tổ chức khác hoặc với công dân, tìm được các hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng quản lý nhà nước của cơ quan mình.
(Nguyễn Hoàng Anh, 2011) LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 - Phân loại dựa trên quan hệ công tác Theo cách phân loại này, có thể phân chia TTHC thành ba nhóm: Thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư + TTHC nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ công tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ… Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực thi hành chưa được thi hành nghiêm.