Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Tổng quan về chính sách công 1.1 Khái niệm về chính sách công Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính quyền trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người. So với quan niệm trên, quan niệm này có phần mở hơn, rộng hơn ở góc độ xem cả việc xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của chính quyền cũng là chính sách công. Nhưng lại hẹp hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công.
Chính sách công có thể coi là chính sách của nhà nước và chính phủ, là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của đất nước. So với các quan điểm trên thì sự khác nhau cơ bản trong cách nhận thức về chính sách công là tính công của chính sách.2 Mục tiêu của chính sách công - Phục vụ cho sự tăng trưởng: Cải cách thị trường như phân bổ nguồn lực không hiệu quả. - Góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền vững: Thông số về GDP/ GNP/ thu nhập bình quân theo đầu người đều có sự gia tăng theo những khoảng thời gian nhất định. - Đảm bảo ổn định xã hội: Bù đắp, đảm bảo công bằng xã hội cho nhân dân; làm các công việc nhân đạo, ổn định xã hội; bảo vệ tài nguyên môi trường, phát triển bền vững.
- Phục vụ mục tiêu chính trị: Đáp ứng mục tiêu chính trị do Đảng lãnh đạo và cầm quyền, ổn định chính trị xã hội. Chính sách công ở Việt Nam phải góp phần vào việc thực hiện những mục tiêu lớn của Đảng là độc lâp, tự do, dân chủ; phù hợp với bối cảnh phức tạp của tình hình kinh tế và chính trị thế giới, cũng như quá trình phát triển và hội nhập của đất nước ta. 6 - Phục vụ mục tiêu chủ nghĩa xã hội: An sinh xã hội, công bằng, dân chủ, văn minh. Tiếp cận thực tiễn, chính sách công đóng góp cho đảm bảo an sinh xã hội được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm và được quan tâm hàng đầu.3 Ý nghĩa của chính sách công Chính sách công là chuyên ngành mang ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý, khoa học và thực tiễn.
Đây là chính sách của Nhà nước, phản ánh ý chí, quan điểm, thái độ và cách xử sự của Nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích của nhà nước. Tính chính trị của chính sách công biểu hiện rõ nét qua bản chất của nó là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bản chất, tính chất của nhà nước và chế độ chính trị trong đó Nhà nước tồn tại. Nếu thể chế chính trị của Nhà nước thay đổi, tất yếu dẫn đến sự thay đổi về chính sách. Điều này khẳng định chính sách công mang tính chính trị hay ý nghĩa chính trị đậm nét.
Chính sách của nhà nước được ban hành trên cơ sở pháp luật, nhưng pháp luật là của nhà nước nên chính sách công đương nhiên có ý nghĩa hay tính pháp lý. Chính sách công dựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựa trên ý chí của nhà nước, chuyển tải ý chí của Nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Chính sách công có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực. Tính khoa học của chính sách công mang tính khách quan, công bằng, tiến bộ và sát với thực tiễn.
Nếu chính sách công mang tính chủ quan duy ý chí của Nhà nước sẽ trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội, khiến cho việc ban lành chính sách công của nhà nước bất thành, ảnh hưởng đến uy tín và vai trò của nhà nước. Chính sách công bao hàm tính xã hội và ý nghĩa xã hội. Chính sách công còn ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội, nếu xã hội phản đối, chống lại chính sách của nhà nước, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng, bất ổn định trong xã hội, tác động trực tiếp đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Vì vậy, khi nhà nước ban hành chính sách công phải đặc biệt chú ý tới yếu tố này.
Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Đất đai là tài sản tự nhiên, trong quá trình lịch sử phát triển của nhân loại, đất đai chính là điều kiện lao động, giữ vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất thì sẽ không ngành sản xuất nào, cũng như con người không có nơi để tồn tại và sinh sống. Vì vậy đất đai là một trong những tài nguyên vô cùng quan trọng và quý giá của con người, là điều kiện sống của mọi sinh vật trên Trái đất.
Đất đai tham gia vào hầu hết tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Đất đai là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, các công trình công nghiệp, giao thông, các công trình thuỷ lợi. Đối với những ngành phi nông nghiệp: Đất đai chính là cơ sở không gian và vị trí để nâng cao và cải thiện quá trình lao động, là kho tàng dự trữ ẩn sâu trong lòng đất (các ngành công nghiệp khai khoáng). Trong quá trình sản xuất cũng như cấu thành nên sản phẩm đều không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu, chất lượng thảm thực vật cũng như các yếu tố tự nhiên có sẵn trong đất.
Đối với những ngành nông - lâm nghiệp: Đất đai là yếu tố tích cực của quá trình sản xuất, là điều kiện vật chất – cơ sở không gian, đồng thời là đối tượng lao động và công cụ hay phương tiện lao động. Ngoài ra trong quá trình sản xuất nông - lâm nghiệp còn liên quan chặt chẽ với độ phì nhiêu và quá trình sinh học tự nhiên của đất. Trong quá trình phát triển xã hội, sự hình thành và phát triển của nền văn minh nhân loại cũng như các thành tựu kỹ thuật của con người, đất đai nắm giữ vai trò quan trọng và thiết yếu. Mục đích sử dụng đất được biểu hiện rõ nét trong các khu vực kinh tế xã hội phát triển mạnh, cùng với đó là sự gia tăng dân số đã chỉ ra những sai lầm của con người trong quá trình sử dụng đất dẫn đến việc huỷ hoại mội trường đất, 8 một số công năng của đất bị yếu dần đi.
Vì vậy, vấn đề sử dụng đất đai ngày càng trở nên quan trọng hơn và mang tính toàn cầu. Thu hồi đất 1. Khái niệm thu hồi đất Nhà nước thu hồi đất theo Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013 là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [20]. Theo giáo trình luật đất đai năm 2005 – Trường đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “ Thu hồi đất là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [14].
Sự cần thiết thu hồi đất Thực tế cho thấy việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho các doanh nghiệp, các nhà đầu tư cơ hội phát triển thực hiện dự án, nhưng đồng thời chính điều này đã làm tăng nguy cơ mất đi tư liệu sản xuất của người dân. Tuy nhiên, nếu nhìn từ góc độ hiệu quả kinh tế thì việc quy định về thu hồi đất là công tác nên làm để phát triển nhiều mặt vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng; Để tạo động lực cơ sở vật chất cho quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, công tác này là rất cần thiết, nên làm và nó được xuất phát từ những lý do sau : Thứ nhất, đất đai ở Việt Nam thuộc quyền sở hữu của nhân dân, do Nhà nước đại diện làm chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Quyền sở hữu đất của Nhà nước được thông qua bằng việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ; Nhà nước là chủ thể thực hiện các công tác về thu hồi đất và là nhân tố quan trọng không thể thiếu trong toàn bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do chính Nhà nước làm đại diện. Thực tế, để làm tăng giá trị của đất đai, Nhà nước cần điều chỉnh việc quản lý, sử dụng đất thông qua nhiều hình thức và cách thức khác nhau, trong đó 9 có việc thu hồi đất.
Đây là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý Nhà nước về đất đai, tuy nhiên phải bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Đây không chỉ là phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất đai trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Thứ hai, thu hồi đất để đầu tư thực hiện các dự án xây dựng sẽ làm tăng thêm giá trị của đất, không chỉ những nơi có đất bị thu hồi mà còn cả những khu vực xung quanh của dự án.
Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc dịch chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại đất khác thành đất thực hiện dự án. Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia dự án.