Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC CẤP SỞ 1. Cơ sở lý luận về đội ngũ công chức và chất lượng đội ngũ công chức cấp Sở 1. Khái quát về đội ngũ công chức cấp Sở 1. Khái niệm công chức Ở nhiều nước trên thế giới, công chức hưởng lương từ ngân sách, được điều chỉnh bởi các quy định hoặc luật công chức và được coi là cán bộ công chức (CBCC) làm việc trong hệ thống nhà nước.
Công chức là một bộ phận quan trọng của quốc gia. Do đặc thù cơ cấu của hệ thống chính trị Việt Nam, khái niệm công chức Việt Nam cũng mang tính đặc thù. Khái niệm "công chức" được quy định tại nhiều văn bản chính trị của Đảng và Nhà nước Việt Nam. Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm và phân công làm việc thường xuyên tại các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân.
Họ được đào tạo về chuyên môn, nghiệp vụ và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Theo thời gian, khái niệm "công chức" đã hình thành và liên quan chặt chẽ đến sự phát triển của hệ thống hành chính Nhà nước. Văn bản pháp lý đầu tiên về công chức là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Trong Điều 1 của sắc lệnh này quy định rằng "Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí làm việc thường xuyên trong các cơ quan chính phủ, ở nước ngoài hoặc trong nước, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định.
Sau đó, trong một khoảng thời gian dài, khái niệm "công chức" ít được sử dụng, thay vào đó thường sử dụng các khái niệm như "cán bộ," "công nhân viên nhà nước" mà không phân biệt rõ ràng giữa công chức và công nhân. Trong giai đoạn này, sự đồng nhất giữa công chức và viên chức đã xảy ra, dẫn đến 8 nhiều hạn chế trong việc sử dụng và phát huy vai trò, trách nhiệm và nghĩa vụ của cả hai nhóm này. Theo quy định tại Điều 2 Luật 52/2019/QH14 ngày 25 tháng 11 năm 2019 sửa đổi, bổ sung một số điều luật CBCC: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [17]. Từ khái niệm "công chức," chúng ta có khái niệm "đội ngũ CBCC," đây là một lực lượng quan trọng vận hành bộ máy nhà nước, giúp đảm bảo hoạt động của Nhà nước diễn ra một cách liên tục và hiệu quả từ Trung ương đến địa phương.
Khái niệm công chức ở Việt Nam không chỉ giới hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước, mà còn bao gồm những người làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân. Điều này bắt nguồn từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, đảng và đoàn thể của Việt Nam. Do đó, các giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cần phải chú trọng đến tất cả các đối tượng này. Phạm vi đối tượng là công chức cũng đã được xác định rõ, theo đó: Thứ nhất, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước (CQNN) ở cơ sở (cấp xã, phường, thị trấn) không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 117/2003/NĐ-CP về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý CBCC (Chính phủ 2003d); mà được điều chỉnh bởi Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về CBCC xã, phường, thị trấn.
Dù Pháp lệnh CBCC năm 1998 (Chính phủ 2003a) đã bổ sung đối tượng này vào phạm vi điều chỉnh, hoạt động của những người này 9 có tính chất như công chức nhà nước và các cơ quan Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND xã phường, thị trấn là các CQNN ở cơ sở. Thứ hai, khái niệm "công chức" không áp dụng cho đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, bao gồm cả các đơn vị sự nghiệp thực hiện dịch vụ công (ngoại trừ các công chức giữ chức vụ lãnh đạo). Điều này đã được đề xuất trong Luật Công chức để tạo sự phân định rõ ràng giữa công chức và viên chức trong việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao. Những nhân viên hoạt động trong các lĩnh vực như y tế, giáo dục, khoa học - công nghệ, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, doanh nghiệp thuộc sở hữu của Đảng, Nhà nước và các đoàn thể nhân dân, cũng như những người làm việc trong các hội nghề nghiệp, trước đây thường được gọi là "công chức sự nghiệp," sẽ được xem xét và quản lý với danh xưng "viên chức nhà nước" theo hướng dẫn của Nghị định 116/2003/NĐ-CP về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý Cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước.
Sự điều chỉnh này nhằm làm rõ chức năng, nhiệm vụ và khả năng đáp ứng liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ phục vụ, quản lý, phát triển và tối ưu hóa nguồn nhân lực được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Thứ ba, để chuẩn bị cho hoạt động công vụ của những người mới được tuyển dụng vào làm việc tại các cơ quan, tổ chức chính trị và tổ chức chính trị - xã hội, Nghị định 115/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã đề ra quy định về chế độ công chức dự bị. Theo đó, "Công chức dự bị được xác định là công dân Việt Nam, thuộc biên chế của Nhà nước và nhận lương từ nguồn ngân sách nhà nước, được tuyển dụng để bổ sung cho đội ngũ cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị và tổ chức chính trị - xã hội. Các cơ quan tuyển dụng phân công công chức dự bị làm việc theo các vị trí công việc cố định tại các đơn vị như Văn phòng Quốc Hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Toà án nhân dân các cấp, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp, các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, huyện và các đơn vị tương đương.
Công chức dự bị không được 10 coi là công chức ngay từ khi tuyển dụng mà phải trải qua một giai đoạn tập sự và thi tuyển. Chỉ khi họ đáp ứng được các yêu cầu về thực hiện nhiệm vụ được giao trong thời gian dự bị thì mới có thể trở thành công chức” [3]. Như vậy, hệ thống pháp luật đã quy định rõ sự phân biệt giữa công chức dự bị và công chức. Điều này đặt nền tảng để xác định quyền và nghĩa vụ của từng nhóm, đồng thời là cơ sở pháp lý để quản lý và đào tạo công chức một cách hiệu quả.
Phân loại cán bộ công chức Theo Luật CBCC số 22/2008/QH12, có thể phân loại công chức theo những cách khác nhau: “Phân loại công chức theo đặc thù và tính chất công việc: nhằm phục vụ cho việc quy hoạch công chức, đáp ứng yêu cầu của các loại công việc, tạo ra sự cân đối trong việc sắp xếp và quản lý công chức, công chức được phân thành 4 loại: + Công chức lãnh đạo: là những công chức giữ cương vị chỉ huy trong điều hành công việc. Tuỳ theo tính chất công việc ở các vị trí khác nhau mà phân ra công chức lãnh đạo ở các cấp độ cao thấp khác nhau. Công chức lãnh đạo là những người được quyền ra các quyết định quản lý, tổ chức và điều hành những người dưới quyền thực hiện công việc. Công chức lãnh đạo được giao những thẩm quyền, trách nhiệm nhất định.
Thẩm quyền và trách nhiệm đó gắn với chức vụ người lãnh đạo đảm nhiệm, thẩm quyền càng cao thì trách nhiệm càng cao [14]. + Công chức chuyên gia: Công chức chuyên gia là những người có trình độ chuyên môn kỹ thuật, có khả năng nghiên cứu, đề xuất những phương hướng, quan điểm và thực thi công việc chuyên môn. Họ là những người tư vấn cho lãnh đạo, đồng thời cũng là những nhà nghiên cứu trong những công việc đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn cao [14]. + Công chức chuyên môn, nghiệp vụ: Công chức chuyên môn, nghiệp vụ là những người được trao thẩm quyền nhất định trong phạm vi công tác 11 của mình để thừa hành công việc, thi hành công vụ nhân danh quyền lực Nhà nước.
Trên cơ sở chuyên môn nghiệp vụ và nhiệm vụ được giao, họ tham mưu cho lãnh đạo ra các quyết định QLNN và có thể họ là người trực tiếp thực hiện các quyết định hành chính đó [14]. + Công chức hành chính: Công chức hành chính là những người thừa hành nhiệm vụ do công chức lãnh đạo giao. Họ là những người có trình độ chuyên môn nghiệp vụ ở mức thấp hơn nên chủ yếu là làm công tác phục vụ trong bộ máy nhà nước ”[14]. Việc phân loại công chức như trên chỉ có ý nghĩa định tính, nhằm giúp cho việc xác định cơ cấu công chức trong việc quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật… Dựa trên cách phân loại này để có các giải pháp phù hợp, đặc thù cho từng loại công chức trong quá trình sử dụng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.
- Phân loại công chức theo trình độ đào tạo: Phân loại công chức theo trình độ đào tạo được chia làm ba loại: + Công chức loại A: là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu đào tạo chuyên môn giáo dục đại học và sau đại học; + Công chức loại B: là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn giáo dục chuyên nghiệp; + Công chức loại C: là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn dưới giáo dục nghề nghiệp. Cách phân loại này có ý nghĩa nhất định về lý luận và thực tiễn trong việc chuẩn hoá trình độ chuyên môn của công chức, khuyến khích họ phấn đấu học tập, nâng cao trình độ, thăng tiến theo chức nghiệp. Trên cơ sở, cơ quan sử dụng công chức đưa ra các giải pháp phù hợp để nâng cao trình độ đào tạo, bồi dưỡng công chức cho phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ và thực tiễn đặt ra.