Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÈ QUYỀN HÀNH PHÁP 1. Khái niệm, đặc điểm quyền hành pháp 1. Khái niệm quyền hành pháp Việc tách quyền lực nhà nước thành QLP, QHP và QTP được đề xướng bưởi John Locke, sau đó Montesquieu trong tác phẩm “tinh thần pháp luật” đã có sự giải thích về các quyền và phát triển học thuyết tam quyền phân lập. Theo đó, QHP là “quyền quyết dịnh việc hòa bình hay chiến tranh, phái hoặc tiếp nhận các đại sứ, thiết lập sự an ninh chung và dự phòng để chống lại sự xâm lược” [15, tr.
Hiểu theo nghĩa này thì QHP chính là quyền thực hiện các hoạt động đối nội và đối ngoại được quy định trong khuôn khổ pháp luật quốc gia nhằm thi hành nhũng điều tốt đẹp trong pháp luật quốc tế hay chính là quyền cai trị pháp luật, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống. Theo cách lý giải của Montesquieu thì QHP theo lý thuyết phân quyền chỉ là quyền ngăn cản mà không có quyền kiến nghị lên ngành lập pháp hay bản thảo luật cùng với ngành lập pháp [6]. Như vậy, QHP xuất hiện khi có sự ra đời của Nhà nước và pháp luật. Bởi một Nhà nước muốn tồn tại cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và hệ thống những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện; pháp luật muốn được thực thi hiệu quả phụ thuộc rất nhiều vào QHP có đủ mạnh.
Cũng có quan điểm rằng “quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính” [33]. Nhưng cách hiếu này theo nghĩa hẹp. Cũng có cách hiểu rằng QHP chính là quyền điều hành đất nước và được thực hiện bời các hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương [34]. Các quan niệm trên vẫn chưa đũ về QHP.
Vì thế, có tác giả đưa quan điểm “QHP là 9 quyên khởi xướng, hoạch định, soạn thảo và điêu hành chính sách quôc gia” [8, tr.23O] và quyền này cần được giao cho Chính phủ đảm trách. Hiến pháp của nhiều quốc gia cũng quy định QHP bao gồm cả quyền hoạch định và điều hành chính sách nhằm thực hiện mục tiêu chính trị như Điều 20 Hiến pháp của nước Cộng hòa Pháp quy định: "Chính phủ Pháp xác định chính sách và thực hiện chính sách quốc gia". Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức quy định: "Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong • chính sách và chịu lĩnh vực • về điều đó". • trách nhiệm Đồng tình với quan điểm trên, có học giả cho rằng “quyền hành pháp là quyền của Nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động thi hành các chủ trương, chính sách đã được thông qua hoặc pháp luật đã được ban hành” [12, tr.
Như vậy, có thể hiểu rằng QHP nhằm mục đích cuối cùng là đưa pháp luật vào cuộc sống, trong đó bao gồm cả hoạt động đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, từ đó qua chức năng, nhiệm vụ và quyền của mình, các cơ quan hành pháp đưa pháp luật vào thực tiễn bằng cách xử lý hành vi vi phạm pháp luật (VPPL), chủ động đưa ra các văn bản hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết nhằm quản lý hành chính tốt hơn. Việt Nam thừa nhận các QLP, hành pháp và tư pháp như một nguyên lý mang tính tổ chức- kỹ thuật trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên, QHP được ghi nhận trong văn kiện Đảng, tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Tiếp đó, Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, nhung không được cụ the hoá trong bất kỳ văn bản luật nào.
Đen bán 10 Hiến pháp năm 2013 thừa nhận QHP như là một nhánh quyền trong sự thống nhất của quyền lực nhà nước, có sự phân công và phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong sự thống nhất của ba quyền thì Chính phủ thực hiện QHP. Đến bản Hiến pháp năm 2013 đã xác lập rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP [21, Điều 94] không chỉ quy định “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” mà còn “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này” và “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” [21, Điều 96]. Từ cách tiếp cận theo hiến pháp năm 2013, có học giả cho rằng “Quyền hành pháp là bộ phận quyền lực nhà nước, trong đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền thi hành pháp luật một cách chủ động.
Quyền này được thể hiện thông qua quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách quốc gia, qua đó hiện thực hóa quyền lực nhà nước theo pháp luật trong đời sống xã hội” [18, tr. Luận văn cũng đồng tình với quan điểm “quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, trong đó quyền lập quy là quyền hoạch định chính sách quốc gia, ban hành các văn bản pháp quy; quyền hành chính là quyền tố chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, bão đăm an ninh quốc phòng, đối ngoại theo pháp luật” [11, tr. Khái niệm QHP ngày nay đã được mở rộng nhằm phản ánh thực tiễn hiện nay của các Nhà nước không chỉ bó hẹp trong việc chấp hành luật mà còn là quyền chủ động hoạch định chính sách quốc gia và điều hành chính sách. Bởi chính sách là phần mà hành pháp tạo lập [13, tr.
Nhưng có quan điềm QHP là một bộ phận hợp thành của quản lý nhà nước, nên việc làm rõ nội hàm của QHP phải dựa trên cốt lõi của quản lý nhà nước. Vì vậy, QHP theo cách tiếp cận này được hiểu “là một bộ phận hợp thành của QLNN, có 11 nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách, quản lý, điêu hành đât nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bới các cơ quan trong bộ máy nhà nước” [19, tr. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành mà còn hoạch định chính sách quốc gia bằng quyền lập quy độc lập hoặc lập pháp ủy quyền. Như vậy, QHP được hiểu theo nghĩa rộng vừa là quyền hành chính để tố chức, điều hành các hoạt động quản lý nhà nước trên tất các lĩnh vực, và là quyền tổ chức thi hành và áp dụng pháp luật bàng việc lập quy nhằm ban hành những vãn bản pháp luật cụ thể hóa các luật do cơ quan lập pháp ban hành và các phán quyết của Tòa án; quyền hoạch định, điều hành chính sách quốc gia nhằm thực hiện quyền lực nhà nước theo pháp luật vào trong đời sống xã hội.
Chủ thể chủ yếu thực hiện QHP là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên Chính phủ) và các cơ quan cấp dưới của Chính phủ. Ở Việt Nam, do cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, QHP được giao chủ yếu cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và một số các cơ quan nhà nước ở địa phương tại các cấp thực hiện. Ngoài ra, các cơ quan nhà nước khác cũng được giao thực hiện một số quyền mang tính chất hành pháp như Chủ tịch nước. Từ những phân tích trên, có thể hiểu quyền hành pháp là một bộ phận của quyền lực nhà nước do cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan được giao quyền đế thực hiện một cách chủ động nhằm hoạch định, điều hành chính sách quốc gia, quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực và tô chức thi hành pháp luật.
Như vậy QHP gồm có 03 bộ phận cơ bản gồm: (1) quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia theo giới hạn của QHP được liệt kê trong Luật như chính sách về dân tộc, tôn giáo, tài chính, tiền tệ.; (2) quyền lập quy để 12 ban hành văn bản dưới luật đê thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; (3) quyền quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực nhằm thiết lập trật tự công vì lợi ích công và duy trì trật tự công đó. Đặc điểm quyền hành pháp Là một loại quyền lực nhà nước, QHP mang đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước. Ngoài ra, còn có những đặc điểm đặc trưng sau đây: Thứ nhất, QHP là trung tâm của quyền lực nhà nước, đóng vai trò chính trong tô chức và thực thi quyền lực nhà nước Đe quản lý xã hội, Nhà nước phải ban hành pháp luật. Pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành nhưng chủ thể tổ chức thực hiện pháp luật hay thực hiện QHP lại được trao cho cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương.
Sau đó, khi phát sinh tranh chấp, vi phạm, khiếu kiện sẽ được giải quyết tại Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử, xác định quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên. Trong quá trình từ ban hành, thi hành và áp dụng pháp luật thì trọng tâm là đưa pháp luật đi vào cuộc sống và phục vụ đời sống xã hội dưới sự quản lý của Nhà nước nhưng phải phản ánh được thực trạng đời sống, nguyện vọng của người dân. Vì vậy, việc soạn thảo Dự thảo luật càn thiết được giao cho cơ quan hành pháp nhàm phản ánh thực trạng diễn ra, trình lên cơ quan lập pháp thảo luận để thảo luận, thông qua. Từ việc tổng kết, đánh giá thực tiễn trong công tác thi hành pháp luật, các đạo luật được ban hành bộc lộ những hạn chế cần được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hay thay thế.
Khi đó, cơ quan thực hiện QHP sẽ đúc kết, xây dựng, đề xuất Dự án luật. Đây là biểu hiện quan trọng của QHP trong việc hoạch định và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật. Cùng với đó là quyền hoạch định, điều hành chính sách quốc gia trên các lĩnh vực, huy động các nguồn lực trong quốc gia và quốc tế để thực hiện các chính sách và vận hành công việc hàng ngày của Nhà nước (bởi cơ quan lập pháp họp theo định kỳ).