Tổng quan nghiên cứu

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã đóng góp tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong hơn 20 năm qua. Tính từ dự án đầu tiên về khôi phục thủy lợi và chống lũ vào năm 1994, Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã đảm nhận quản lý gần 20 dự án đầu tư quy mô lớn sử dụng vốn ODA từ các nhà tài trợ quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA).

Tuy nhiên, việc triển khai công tác quản lý đấu thầu tại đơn vị luôn phải đối mặt với thách thức kép: vừa phải tuân thủ hệ thống pháp luật Việt Nam như Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Xây dựng; vừa phải áp dụng các quy định, hiệp định vay và hướng dẫn mua sắm nghiêm ngặt từ các nhà tài trợ nước ngoài. Tình trạng khác biệt về thể chế dẫn đến hiện tượng chậm giải phóng mặt bằng, kéo dài thời gian xét thầu từ 3 đến 6 tháng, làm phát sinh chi phí và giảm hiệu quả giải ngân nguồn vốn.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung làm rõ thực trạng quản lý đấu thầu trong phạm vi thời gian từ năm 2013 đến năm 2016 tại Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi. Luận văn hướng đến việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá các điểm nghẽn thực tiễn theo 4 tiêu chí cốt lõi: hiệu quả, cạnh tranh, công bằng và minh bạch. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện quy trình lập kế hoạch, tổ chức lựa chọn nhà thầu và tăng cường kiểm soát nhằm nâng tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu lên khoảng 8% đến 10% trong các chu kỳ dự án tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tổ chức kinh điển của H. Fayol với 5 chức năng cơ bản gồm kế hoạch hóa, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát; kết hợp mô hình tiến trình quản trị của James Stoner để phân tích hoạt động quản lý đấu thầu như một chuỗi mắt xích liên tục từ khâu lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, tổ chức thẩm định hồ sơ, đánh giá hồ sơ dự thầu đến giám sát hợp đồng.

Bên cạnh đó, nghiên cứu làm rõ các khái niệm nền tảng theo quy định tại Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 về quản lý và sử dụng vốn ODA. Theo đó, nguồn vốn ODA được phân định thành vốn viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA (với mức ưu đãi bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt tối thiểu 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc). Quản lý đấu thầu ODA được xác định là quá trình bên mời thầu vận dụng các quy chế mua sắm quốc tế và pháp luật trong nước để lựa chọn nhà thầu cho 3 lĩnh vực chủ yếu: xây lắp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ tư vấn. Khung phân tích cũng bao quát 5 phương thức tuyển chọn tư vấn chuẩn quốc tế của WB và ADB gồm: tuyển chọn trên cơ sở chất lượng và chi phí (QCBS), tuyển chọn dựa trên chất lượng (QBS), tuyển chọn theo ngân sách cố định (FBS), tuyển chọn với chi phí thấp nhất (LCS) và tuyển chọn dựa trên năng lực tư vấn (CQS).

Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện nghiên cứu, toàn bộ hồ sơ quản lý đấu thầu của gần 20 dự án ODA do Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi điều hành trong giai đoạn 2013 - 2016 được thu thập toàn diện. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu mục đích (purposive sampling) với cỡ mẫu bao trùm 100% các gói thầu lớn thuộc các dự án trọng điểm vay vốn từ WB, ADB, JICA để đảm bảo tính đại diện tuyệt đối cho chuyên ngành thủy lợi.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp so sánh định lượng - định tính là nhằm chỉ rõ sự chênh lệch giữa kế hoạch phê duyệt và thực tế thực hiện về mặt thời gian, chi phí dự toán và giá trúng thầu. Dữ liệu thứ cấp được khai thác từ các báo cáo thẩm định Kế hoạch lựa chọn nhà thầu, Báo Đấu thầu, cổng thông tin đấu thầu của nhà tài trợ và hệ thống văn bản pháp lý như Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Nghị định số 63/2014/NĐ-CP cùng Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Timeline nghiên cứu tập trung xử lý dữ liệu giai đoạn 2013 - 2016, đối chiếu với các cam kết giải ngân trong hiệp định tín dụng quốc tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát dữ liệu thực tế tại đơn vị giai đoạn 2013 - 2016 mang lại 3 phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, công tác lập Kế hoạch lựa chọn nhà thầu đã cơ bản chuẩn hóa theo chu kỳ 18 tháng đầu tiên theo hướng dẫn của nhà tài trợ, tuân thủ đúng 7 nội dung bắt buộc của gói thầu và 5 thành phần trong tờ trình phê duyệt. Tỷ lệ hoàn thành công tác thẩm định kế hoạch đạt mức tối đa 20 ngày và phê duyệt trong vòng 05 ngày theo đúng khung thời gian quy định tại Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT.

Thứ hai, cơ cấu hình thức lựa chọn nhà thầu phản ánh tính cạnh tranh cao. Các gói thầu áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế (ICB) và đấu thầu rộng rãi trong nước (NCB) chiếm tỷ trọng áp đảo khoảng 75% tổng giá trị thực hiện; các hình thức chào hàng cạnh tranh, mua sắm trực tiếp và tuyển chọn tư vấn (QCBS, LCS) chiếm khoảng 25% còn lại. Tỷ lệ tiết kiệm trung bình thông qua công tác đấu thầu rộng rãi đạt khoảng 6,5% đến 7,8% so với giá trị gói thầu được duyệt.

Thứ ba, sự xung đột về quy trình giữa thủ tục cấp thư không phản đối (No-objection letter) của nhà tài trợ và quy trình thẩm định nội bộ khiến thời gian đánh giá hồ sơ dự thầu bị kéo dài trung bình từ 45 ngày đến 60 ngày so với kế hoạch ban đầu. Khoảng 30% gói thầu xây lắp phải gia hạn hiệu lực hồ sơ dự thầu và bảo đảm dự thầu ít nhất 01 lần do vướng mắc trong khâu giải phóng mặt bằng và điều chỉnh thiết kế kỹ thuật.

Thảo luận kết quả

Các số liệu phân tích được hệ thống hóa trực quan thông qua Bảng danh mục dự án ODA thủy lợi (Bảng 3.1), Bảng tổng hợp kế hoạch lựa chọn nhà thầu giai đoạn 2013 - 2016 (Bảng 3.2), Biểu đồ phân bổ hình thức lựa chọn nhà thầu (Bảng 3.3) và Sơ đồ quy trình lựa chọn nhà thầu (Hình 1.1). Dữ liệu thể hiện rõ mối tương quan: các gói thầu áp dụng triệt để phương thức đánh giá kết hợp kỹ thuật - tài chính (QCBS) có tỷ lệ nhà thầu đáp ứng năng lực kỹ thuật trên 85%, đồng thời giảm thiểu tình trạng bỏ thầu giá thấp nhưng không đủ năng lực thi công.

Nguyên nhân chính của các hạn chế bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa hợp đồng mẫu FIDIC quốc tế và quy định xây dựng tại Việt Nam, cùng với việc đội ngũ cán bộ dự án ở một số địa phương thụ hưởng chưa nắm vững quy chế đấu thầu đa phương. Kết quả này tương đồng với nghiên cứu của Hoàng Lê Mai Phương (2012) tại Bộ Giáo dục và Đào tạo và nghiên cứu của Nguyễn Tuấn Anh (2011) tại Tổng cục Đường bộ Việt Nam, khi đều chỉ ra rằng điểm nghẽn lớn nhất trong các dự án ODA nằm ở thời gian thương thảo hợp đồng và sự sai lệch trong việc áp dụng định mức chi phí tư vấn. Phát hiện của luận văn khẳng định sự cần thiết phải thiết lập cơ chế điều hành thống nhất giữa chủ đầu tư và các đại diện ngân hàng quốc tế để đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý đấu thầu các dự án ODA tại Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi trong giai đoạn tiếp theo, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp thực tiễn:

Thứ nhất, kiện toàn cơ cấu tổ chức và chuẩn hóa năng lực nhân sự: Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi cần bảo đảm 100% cán bộ trực tiếp làm công tác đấu thầu sở hữu chứng chỉ hành nghề đấu thầu chuyên nghiệp; định kỳ tổ chức ít nhất 02 đợt tập huấn chuyên sâu mỗi năm về sổ tay hướng dẫn mua sắm của WB, ADB và điều kiện hợp đồng FIDIC cho cán bộ tại trung ương và địa phương.

Thứ hai, chuẩn hóa và rút ngắn quy trình phê duyệt hồ sơ: Rút ngắn thời gian thẩm định Hồ sơ mời thầu (HSMT) và Hồ sơ yêu cầu (HSYC) từ 10 ngày xuống tối đa 07 ngày làm việc thông qua việc áp dụng các mẫu hồ sơ chuẩn hóa điện tử; thực hiện số hóa 100% tiến trình đăng tải thông tin đấu thầu trên Báo Đấu thầu và trang tin điện tử của nhà tài trợ theo lộ trình 2016 - 2020.

Thứ ba, thiết lập cơ chế hài hòa thủ tục giữa Việt Nam và Nhà tài trợ: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư kiến nghị Chính phủ xây dựng cơ chế đàm phán trước về mẫu hồ sơ mời thầu ngay trong giai đoạn chuẩn bị dự án, rút ngắn thời gian phản hồi thư không phản đối của các nhà tài trợ xuống dưới 15 ngày làm việc.

Thứ tư, tăng cường kiểm tra, giám sát độc lập và phòng chống tiêu cực: Thành lập tổ giám sát độc lập kiểm tra định kỳ 06 tháng/lần đối với 100% các gói thầu có quy mô vốn trên 50 tỷ đồng; công khai minh bạch toàn bộ biên bản mở thầu, tiêu chuẩn đánh giá và kết quả lựa chọn nhà thầu nhằm ngăn chặn triệt để tình trạng thông thầu hoặc chuyển nhượng thầu trái phép.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, Ban Giám đốc và các Ban điều hành dự án thuộc Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi, cũng như các Ban Quản lý dự án ODA chuyên ngành nông nghiệp, giao thông và môi trường trên cả nước. Tài liệu cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về việc xây dựng KHLCNT 18 tháng và xử lý hồ sơ mời sơ tuyển, mời thầu chuẩn quốc tế.

Thứ hai, các cơ quan hoạch định chính sách tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Luận văn cung cấp bằng chứng thực tiễn về những điểm xung đột pháp lý giữa luật định trong nước và quy định của WB/ADB, hỗ trợ quá trình sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý vốn ODA.

Thứ ba, các doanh nghiệp xây lắp, nhà cung cấp thiết bị và đơn vị tư vấn trong nước có nhu cầu tham gia đấu thầu các dự án quốc tế. Luận văn giúp nhà thầu hiểu rõ các tiêu chí đánh giá năng lực, kỹ thuật, tài chính và quy trình thương thảo hợp đồng để nâng cao tỷ lệ trúng thầu.

Thứ tư, các giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị công, Kinh tế đầu tư tại các trường đại học khối kinh tế, phục vụ công tác nghiên cứu chuyên sâu về quản lý dự án công.

Câu hỏi thường gặp

Điểm khác biệt cốt lõi giữa quản lý đấu thầu dự án ODA và dự án vốn ngân sách trong nước là gì? Dự án ODA đòi hỏi sự kết hợp đồng thời giữa luật pháp Việt Nam (Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13) và quy chế mua sắm của nhà tài trợ (WB, ADB, JICA). Hồ sơ mời thầu và kết quả đánh giá phải nhận được văn bản chấp thuận không phản đối từ ngân hàng tài trợ trước khi chủ đầu tư ban hành quyết định phê duyệt chính thức.

Quy định về tỷ lệ viện trợ không hoàn lại trong vốn vay ODA được xác định như thế nào? Căn cứ Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, vốn vay ODA phải bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc về xuất xứ hàng hóa, dịch vụ và tối thiểu 25% đối với khoản vay không ràng buộc. Vốn vay ưu đãi có mức ưu đãi cao hơn vay thương mại nhưng chưa đạt tiêu chuẩn ODA.

Thời gian thẩm định và phê duyệt Kế hoạch lựa chọn nhà thầu dự án ODA mất bao lâu? Theo Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT, thời gian thẩm định KHLCNT tối đa là 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ. Sau khi có báo cáo thẩm định, người có thẩm quyền của cơ quan chủ quản sẽ xem xét, ban hành quyết định phê duyệt kế hoạch trong thời hạn tối đa 05 ngày làm việc.

Các phương pháp tuyển chọn tư vấn nào thường được áp dụng trong dự án ODA của WB và ADB? Các nhà tài trợ chủ yếu sử dụng 5 phương thức: tuyển chọn dựa trên chất lượng và chi phí (QCBS - phương thức phổ biến nhất), tuyển chọn theo chất lượng (QBS), tuyển chọn theo ngân sách cố định (FBS), tuyển chọn với chi phí thấp nhất (LCS) và tuyển chọn dựa trên năng lực tư vấn (CQS).

Giải pháp xử lý khi có sự không thống nhất giữa quy định của nhà tài trợ và pháp luật Việt Nam là gì? Theo điều ước quốc tế được ký kết giữa Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ, quy định trong hiệp định vay ODA được ưu tiên áp dụng. Ban Quản lý dự án cần báo cáo cơ quan chủ quản phối hợp cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thống nhất phương án hài hòa hóa quy trình đấu thầu.

Kết luận

Tổng kết những đóng góp chính và định hướng hành động từ công trình nghiên cứu:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý đấu thầu ODA gắn liền với các học thuyết quản trị hiện đại của H. Fayol và James Stoner.
  • Đánh giá trung thực, khách quan thực trạng quản lý đấu thầu tại Ban Quản lý Trung ương các Dự án Thủy lợi giai đoạn 2013 - 2016 với tỷ lệ đấu thầu cạnh tranh đạt khoảng 75% và mức tiết kiệm ngân sách khoảng 6,5% đến 7,8%.
  • Nhận diện chính xác 3 nguyên nhân cốt lõi gây chậm tiến độ gồm: vướng mắc giải phóng mặt bằng, xung đột mẫu hợp đồng FIDIC và độ trễ trong thủ tục xin ý kiến không phản đối từ nhà tài trợ.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về nhân lực, quy trình, thể chế và giám sát độc lập nhằm tối ưu hóa thời gian thẩm định hồ sơ xuống dưới 07 ngày.
  • Thiết lập lộ trình thực thi cụ thể cho giai đoạn 2016 - 2020, tạo tiền đề vững chắc để thu hút thêm các nguồn vốn ODA quy mô lớn phục vụ hiện đại hóa hệ thống hạ tầng thủy lợi quốc gia.

Các đơn vị quản lý dự án và các nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác các mô hình, bảng số liệu thực chứng của luận văn để áp dụng vào công tác chuẩn bị và thực thi các dự án ODA tại cơ quan, đơn vị mình.