Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. THAM NHŨNG TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Quan niệm về tham nhũng trong cơ quan hành chính nhà nước 1. Quan niệm về tham nhũng Tham nhũng là hiện tượng xuất hiện từ lâu trong xã h ội loài ng ười được nhiều học giả và các tổ chức quan tâm nghiên cứu.
Những người sáng lập ra chủ nghĩa Mác - Lênin cho rằng, nguồn gốc sâu xa của tệ tham nhũng là sự gặp nhau c ủa hai nhân t ố: quy ền l ực công và lòng tham của cá nhân. Mác cho rằng, để tồn tại và phát triển trong xã hội còn phân chia giai cấp xuất hiện những cơ quan quyền l ực có ch ức năng điều hòa những lợi ích của những nhóm người khác nhau, thậm chí đối lập nhau để hình thành một trạng thái cân bằng chung. Tuy nhiên, quyền lực của những cơ quan đó lại chỉ có thể hiện diện và được thực thi thông qua hành động của những con người cụ thể nắm quyền l ực trong các cơ quan đó. Trong khi đó mỗi con người đều hành động dưới sự hướng dẫn của nhu cầu cá nhân mà nhu cầu cá nhân lại luôn lớn hơn khả năng có thể tự thỏa mãn của họ.
Vì thế, một số người nắm quyền lực nảy sinh động cơ tận dụng đến mức cao nhất quyền lực do địa vị xã h ội, ch ức v ụ nhà nước giao để thỏa mãn một cách không chính đáng nhu cầu của họ. Mác nói rằng: "Lịch sử loài người là lịch sử của những con ng ười hành đ ộng nhằm theo đuổi những mục đích của mình, nhằm thỏa mãn những nhu cầu của mình". Sự lạm dụng quyền lực công cho để thỏa mãn nhu cầu cá nhân là tham nhũng. 6 Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng nhiều lần đề cập đến hiện tượng tham nhũng.
Người cho rằng, tham ô "là lấy của công làm của t ư. Là gian l ận tham lam", "tham ô là trộm cướp". Theo Hồ Chí Minh, đứng về phía cán bộ mà nói, tham ô là: ăn cắp của công làm của tư; đục khoét của nhân dân; ăn bớt của bộ đội; tiêu ít mà khai nhiều, lợi dụng của chung của Chính phủ để làm quỹ riêng cho địa phương mình, đơn vị mình cũng là tham ô. Đứng v ề phía nhân dân mà nói, tham ô là "ăn cắp của công, khai gian, lậu thuế" [18, tr.
Điểm đặc trưng của hành vi tham ô theo Hồ Chủ tịch chính là việc biến "của công" thành "của tư". "Của công" chính là tài s ản c ủa nhân dân, do nhân dân đóng góp, phục vụ mục đích chung là giải phóng dân tộc, xây dựng đất nước. "Của tư" không chỉ là tài sản riêng c ủa m ột cán b ộ, công chức mà còn là tài sản chung của bộ phận nhưng không dành phục vụ mục đích chung, chỉ dành làm của riêng, quỹ riêng cho m ột t ập th ể, m ột đ ịa phương. Sâu sắc hơn nữa, Hồ Chủ tịch còn chỉ ra hình thức tham ô tinh vi, rất khó nhận thấy trong cuộc sống đời thường, đó là "tham ô gián ti ếp", t ức hiện tượng cán bộ Chính phủ, dù được nhân dân trả lương hàng tháng đều đặn, nhưng lại kém lòng trách nhiệm, đứng núi này, trông núi nọ, làm việc chậm chạp, ăn cắp giờ của Chính phủ, của nhân dân [18, tr.
Theo tài liệu hướng dẫn của Liên hợp quốc về cuộc đấu tranh qu ốc tế chống tham nhũng thì "Tham nhũng - đó là sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng" bao gồm những hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham ô, trộm cắp tài sản của Nhà nước, hoặc lợi dụng địa vị công tác để trục lợi riêng thông qua việc sử dụng không chính thức địa vị chính thức của mình, hoặc tạo ra xung đột về thứ tự quan tâm giữa trách nhiệm đối với xã hội và lợi ích cá nhân để mưu cầu trục lợi. Với cách xem xét như 7 vậy, quan niệm của Liên hợp quốc về tham nhũng đã vượt ra ngoài gi ới hạn của tệ hối lộ. Ban Tổng thư ký Liên hợp quốc, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của các nước khác nhau, cho rằng, tham nhũng bao hàm trong các hành vi sau: - Hành vi ăn cắp, tham ô và chiếm đoạt tài sản của nhà nước mà chủ thể của hành vi đó là những người có chức có quyền; - Lạm dụng chức quyền để trục lợi bất hợp pháp thông qua việc sử dụng các qui chế chính thức một cách không chính thức; - Mâu thuẫn không cân đối giữa lợi ích chính đáng do th ực hi ện nghĩa vụ xã hội với những món lợi tư riêng. Theo quan niệm này, tham nhũng xuất hiện dưới nhiều d ạng th ức khác nhau như các cuộc vận động chính trị không minh bạch, đối xử thiên vị nhằm vụ lợi, chế độ bảo hộ mậu dịch có lợi cho nhóm ủng hộ, bố trí lãnh tụ chính trị và quan chức nhà nước vào các hãng tư nhân hoặc liên doanh, đầu tư cơ sở hạ tầng bằng ngân sách nhà nước hay bố trí vốn vay của các tổ chức quốc tế có lợi cho nhóm hối lộ nhà nước, biến tấu tài sản của Nhà nước thành tài sản của công ty cổ phần, làm ti ền trên c ơ s ở n ắm đ ược thông tin về sự kết cấu của các tổ chức, đơn vị phạm pháp, lợi d ụng vi ệc nắm rõ thông tin về chính sách của Nhà nước để đầu cơ trục lợi… Theo định nghĩa của Ban Nghiên cứu thuộc Hội đ ồng Châu Âu thì tham nhũng bao gồm hành vi hối lộ và bất kỳ một hành vi nào khác c ủa những người được giao thực hiện một trách nhiệm nào đó trong khu v ực nhà nước hoặc khu vực tư nhân, nhưng đã vi phạm trách nhiệm được giao để thu bất kỳ một thứ lợi ích bất hợp pháp nào đó cho cá nhân ho ặc cho người khác.
8 Trong cuốn "Poliical Corrupion: A han Book" (Oxford,1989) Giáo sư J. Nai quan niệm rằng: Tham nhũng bao hàm trong n ội dung c ủa nó c ả t ệ nạn hối lộ (nấp dưới hình thức "thù lao" để quyến rũ những người đang bị mắc nợ), tệ gia đình chủ nghĩa (sự ban ơn, bao che trên cơ sở những quan hệ cá nhân) và sự chiếm đoạt bất hợp pháp tài s ản công c ộng đ ể bi ến tài sản đó thành của riêng cá nhân. Ở nước ta hiện nay thuật ngữ tham nhũng được sử dụng phổ biến trong đời sống hàng ngày, nhưng vẫn chưa đạt tới sự thống nhất về quan niệm. Từ điển Tiếng Việt ghi rằng, "tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của" [37].
Theo quan niệm này tham nhũng gồm hai hành vi phối hợp với nhau: nhũng nhiễu của người có quyền hành và thu lợi bất chính từ lạm dụng quyền hành đó. Theo Luật Phòng, chống tham nhũng, "tham nhũng là hành vi c ủa người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì m ục đích vụ lợi" [26, Điều 1 khoản 2]. Người có chức vụ, quyền hạn chỉ gi ới hạn ở những người trong khu vực nhà nước (các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong hệ thống chính trị có sử dụng ngân sách, vốn, tài sản của Nhà nước). Tuy có nhiều cách hiểu khác nhau như vậy nhưng nhìn chung, có hai loại quan niệm khá phổ biến về tham nhũng.
Quan niệm thứ nhất hiểu tham nhũng theo nghĩa rộng bao gồm mọi hành vi của bất kỳ người nào có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao nhiệm vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc nhiệm vụ đ ược giao để vụ lợi. Chủ thể của hành vi tham nhũng có thể là cán bộ, công chức nhà nước, viên chức hoặc những người làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội và khu vực tư nhân. Quan niệm thứ hai hiểu tham nhũng theo nghĩa hẹp, là hành vi s ử dụng quyền lực được Nhà nước hoặc tổ chức chính trị hưởng lương ngân 9 sách nhà nước giao phó không theo đúng mục đích đã đ ề ra, không vì l ợi ích công mà vì lợi ích cá nhân hoặc nhóm cá nhân có quan h ệ l ợi ích v ới nhau. Việc xác định rõ ràng và có quan niệm đúng đắn về tham nhũng là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm tính hiệu quả trong đ ấu tranh phòng và chống lại tệ nạn này.
Trong điều ki ện cu ộc đ ấu tranh chống tham nhũng ở nước ta còn nhiều cam go, phức tạp thì sự thống nhất trong quan niệm về tham nhũng là rất cần thiết. Tiếp thu những điểm hợp lý trong những quan điểm trên, chúng tôi cho rằng, tham nhũng hiện nay không chỉ trong ph ạm vi quy ền l ực công mà còn mở rộng đến khu vực tư và về cơ bản một hành vi được coi là tham nhũng là hành vi sử dụng quyền lực của tổ chức giao phó nh ưng ch ủ th ể được giao nhiệm vụ sử dụng nó như một công cụ để trục lợi cho mình và cho người khác. Một số hình thức tham nhũng chủ yếu trong cơ quan hành chính nhà nước 1. Những hình thức tham nhũng trực tiếp trong c ơ quan hành chính nhà nước Tham nhũng trực tiếp là loại tham nhũng thể hiện dưới hình th ức công chức nhà nước đẩy nhanh việc thực hiện một quyền cụ thể nhất định hoặc để giúp công dân hoặc tổ chức nào đó đạt được m ột quy ền xác đ ịnh mà vốn dĩ họ có quyền được hưởng nhằm thu lợi từ những người th ụ hưởng quyền đó.
Hình thức tham nhũng này thể hiện dưới nhiều hình thái có sự biến tấu khác nhau. - Công chức nhà nước nhận tiền để giúp công dân nào đó có được các loại giấy tờ chứng nhận của Nhà nước mà anh ta có quyền được cấp, nghĩa là công dân đó có đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận, nhanh h ơn 10 thay vì để công dân đó chờ đợi, xếp hàng theo đúng quy đ ịnh. Đây là lo ại tham nhũng trực tiếp phổ biến và ít nguy hiểm nhất trong các c ơ quan hành chính nhà nước. - Công chức phụ trách thụ lý giải quyết thủ tục cấp các lo ại gi ấy phép (xây dựng, hoàn công, đăng ký kinh doanh, nhất là các ngành ngh ề nhạy cảm, v.