Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1. Bồi thường Bồi thường là đền bù những tổn hại đã gây ra, là trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác [31].
Với khái niệm này cần được hiểu: + Không phải mọi khoản bồi thường đều chi trả được bằng tiền. + Sự mất mát của người bị thu hồi đất không chỉ là về mặt vật chất mà nhiều trường hợp còn mất mát cả về tinh thần. + Về mặt hành chính thì đây là một quá trình không tự nguyện, có tính cưỡng chế và vẫn là đòi hỏi sự "hi sinh", không thể là một sự bồi thường ngang giá tuyệt đối. Việc bồi thường có thể vô hình hoặc hữu hình, có thể do các quy định của pháp luật điều tiết, hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể.
Hỗ trợ Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm [31]. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Tái định cư Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác để sinh sống và làm ăn [31]. Tái định cư bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án đầu tư phát triển.
Tái định cư là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung. 5 Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau: Bồi thường bằng nhà ở; bằng giao đất ở mới; bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở. Tái định cư là một bộ phận không thể tách rời và giữ vị trí rất quan trọng trong chính sách GPMB. Đặc điểm của quá trình giải phóng mặt bằng Giải phóng mặt bằng là công việc đa dạng, phức tạp vừa mang tính kỹ thuật, pháp luật và mang tính xã hội cao.
Nó liên quan trực tiếp đến lợi ích của các bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội - Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được thực hiện trên mỗi vùng đất khác nhau có điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí khác nhau. Các khu vực nội thị, khu vực ven đô, khu vực nông thôn. mật độ dân cư khác nhau, ngành nghề đa dạng và hoạt động sản xuất theo một đặc trưng riêng của vùng đó. Do đó, GPMB đối với từng vùng cũng có những điểm riêng biệt.
- Tính phức tạp thể hiện: Công tác GPMB có tác động lớn đến mọi mặt đời sống kinh tế xã hội của người dân có đất bị thu hồi thực hiện dự án. Một số vấn đề ảnh hưởng đến công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Công tác đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Các nước trên thế giới đều coi đất đai là một loại tài sản đặc biệt phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Luật đất đai quy định người sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để được xét duyệt lập hồ sơ địa chính (HSĐC), cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSD đất).
Hệ thống HSĐC và GCNQSD đất có liên quan mật thiết với công tác Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những căn cứ khi xác định nguồn gốc sử dụng 6 đất, đối tượng và mức Bồi thường, hỗ trợ. Lập và quản lý chặt chẽ HSĐC có vai trò quan trọng để “quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động sản”, là cơ sở xác định tính pháp lý của đất đai. Trước tháng 12 năm 2004, còn nhiều địa phương chưa lập đầy đủ HSĐC theo quy định; đặc biệt có nhiều xã, phường, thị trấn chưa lập sổ địa chính (khoảng trên 30% số xã đã cấp GCNQSD đất) để phục vụ yêu cầu quản lý việc sử dụng đất đai, một số địa phương chưa lập đủ sổ mục kê đất đai, sổ cấp GCNQSD đất như Hà Nội, các tỉnh Hà Tây, Hòa Bình, Vĩnh Phúc, Kiên Giang, Trà Vinh. Từ năm 2004 đến nay, việc lập HSĐC được thực hiện theo quy định tại Thông tư 29/2004/TT-Bồi thườngNMT của Bồi thườngN&MT, nhưng nhiều địa phương chưa thực hiện, hoặc thực hiện chưa đầy đủ, chưa đồng bộ ở cả 3 cấp.
Vì các tài liệu đo đạc bản đồ trước đây có độ chính xác thấp nên đang làm nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp trong quản lý đất đai như không đủ cơ sở giải quyết tranh chấp đất đai, khó khăn trong giải quyết bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, việc đo bản đồ địa chính chính quy để thay thế cho các loại bản đồ cũ và lập lại HSĐC là rất cần thiết. Tính đến tháng 5/2010, cả nước đã cấp được 30.713 GCNQSD đất cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức với diện tích 17. Trong công tác Bồi thường, GPMB, GCNQSD đất là căn cứ để xác định đối tượng, loại đất và diện tích đất được bồi thường.
Hiện nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta chưa hoàn thành, đặc biệt công tác đăng ký biến động về sử dụng đất; việc cấp GCNQSD đất chưa hoàn thành. Vì vậy, khó khăn trong việc xác định loại đất và diện tích đất được bồi thường. Làm tốt công tác đăng ký đất đai, cấp GCNQSD đất thì công tác bồi thường, GPMB sẽ thuận lợi hơn. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là biện pháp quản lý của nhà nước trong công tác quản lý đất đai là căn cứ để thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Do vậy công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng có tác động đến công tác bồi thường, GPMB thực hiện các dự án đầu tư. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng tới giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất tính bồi thường. Công tác bồi thường, GPMB liên quan mật thiết với công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thông qua Quyết định thu hồi đất vì: - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. - Trên cơ sở Quyết định thu hồi đất để lập, trình duyệt và thực hiện phương án bồi thường, GPMB.
Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta nói chung có nhiều tiến bộ nhưng chưa đạt yêu cầu đề ra. Tiến độ lập quy hoạch còn thấp, nội dung quy hoạch còn bất cập…[22]. Công tác giao đất, cho thuê đất Công tác giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác bồi thường, GPMB và tái định cư. Nguyên tắc giao đất, cho thuê đất, phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch, nhưng nhiều địa phương chưa thực hiện tốt nguyên tắc này; xuất đầu tư làm căn cứ giao đất, cho thuê đất và nghĩa vụ đóng thuế đất quy định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ dẫn đến khó khăn cho công tác đền bù.
Theo báo cáo của Bộ TN&MT tính từ ngày 01/7/ 2004 đến ngày 28/2/2007 thì tổng diện tích đã giao, đã cho thuê là 1.011 ha, trong đó diện tích đất đã giao là 925.631 ha (giao đất có thu tiền sử dụng đất là 581.620 ha, giao đất không thu tiền là 344.011 ha); diện tích đất đã cho thuê là 155.380 ha 8 (trong đó diện tích đất cho các nhà đầu tư nước ngoài thuê là 1. Việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đất đai Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội. Để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đòi hỏi các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính ổn định cao và phù hợp với tình hình thực tế. Do các đặc điểm lịch sử, kinh tế xã hội của nước ta nên chính sách về đất đai thường xuyên sửa đổi, bổ sung ngày càng hoàn thiện.
Từ năm 1993 đến năm 2003, Nhà nước đã ban hành hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành khá đầy đủ, chi tiết, cụ thể, rõ ràng, đề cập mọi quan hệ đất đai. Đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai, giải quyết tốt mối quan hệ đất đai ở khu vực nông thôn, bước đầu đã đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất trong sự nghiệp CNH, HĐH; hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới, ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội. Theo đó, chính sách bồi thường, GPMB luôn được Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác bồi thường, GPMB, phù hợp với yêu cầu thực tế.
Với những thay đổi về pháp luật đất đai, thời gian qua công tác GPMB đã đạt những kết quả tích cực, đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu về mặt bằng cho việc phát triển các dự án đầu tư. Tuy nhiên bên cạnh đó, do tính chưa ổn định, chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi thường, GPMB đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn, cho thấy việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến công tác bồi thường, GPMB. Hệ thống văn bản pháp luật đất đai hiện nay còn nhược điểm 9 như: số lượng nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng, nội bộ hệ thống chưa đồng bộ, chặt chẽ.
Bên cạnh việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai, việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng.