Tổng quan luận án

Đề tài luận án tiến sĩ "Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và nghiên cứu so sánh với Việt Nam" thuộc chuyên ngành Luật học (chuyên sâu Luật Hành chính và Luật So sánh). Luận án được thực hiện theo hướng nghiên cứu định tính, kết hợp phân tích chuẩn tắc pháp lý và phương pháp so sánh luật học chuyên sâu.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Xu hướng xã hội hóa dịch vụ công và khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công dẫn đến sự gia tăng số lượng các hợp đồng được giao kết giữa một bên là cơ quan nhà nước với các tổ chức, cá nhân tư nhân. Tại nhiều quốc gia, loại hợp đồng này được xác định là hợp đồng hành chính hoặc hợp đồng chính phủ, chịu sự điều chỉnh của quy chế pháp lý đặc thù thuộc luật công.

Tại Việt Nam, thực tiễn áp dụng cho thấy nhiều loại hợp đồng mang bản chất của hợp đồng hành chính nhưng pháp luật hiện hành chưa có định danh và quy chế pháp lý riêng biệt, mà thường bị đồng nhất với hợp đồng dân sự hoặc hợp đồng thương mại (điều chỉnh bởi Luật Đầu tư 2020 và các văn bản hướng dẫn). Việc này dẫn đến việc bên tư nhân được áp dụng nguyên tắc giữ bí mật kinh doanh, quá trình đàm phán, ký kết và thực hiện không được công khai, minh bạch, gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân với tư cách là bên thụ hưởng dịch vụ công. Điển hình như các bất cập trong hợp đồng dự án Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) tại trạm thu phí cầu Bến Thủy (Nghệ An và Hà Tĩnh), nơi người dân phản ứng tiêu cực bằng việc dùng tiền lẻ mua vé và diễu hành xe phản đối kéo dài do thiếu cơ chế ấn định công khai mức phí, thời gian và vị trí thu phí.

Đồng thời, quá trình chuyển đổi từ "hành chính cai trị" sang "nền hành chính phục vụ", xây dựng "Chính phủ kiến tạo" và thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 (theo Nghị quyết số 76/NQ-CP) đặt ra yêu cầu phải cải cách phương thức quản lý dịch vụ công. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng xác định chủ trương: chuyển đổi cung cấp trực tiếp dịch vụ công sang phương thức đặt hàng, đẩy mạnh xã hội hóa và tiếp tục tái cơ cấu đầu tư công theo phương thức đối tác công tư (PPP). Theo quy hoạch, đến năm 2050 Việt Nam cần đạt 9.000 km đường cao tốc và gần 30.000 km đường quốc lộ; ngân sách dự kiến chỉ đáp ứng 2/3, còn 1/3 phải huy động từ tư nhân (tương đương 300.000 tỷ đồng trong 10 năm). Tuy nhiên, giai đoạn 2021 - 2022 vốn tư nhân vào hạ tầng gần như không có; Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 (Luật PPP) còn thiếu các quy định hướng dẫn chi tiết, khiến nhiều dự án phải tạm dừng hoặc chuyển đổi thành đầu tư công. Khoảng trống nghiên cứu của luận án là sự thiếu vắng một khung lý luận và nền tảng lập pháp thống nhất về hợp đồng hành chính tại Việt Nam, đòi hỏi việc nghiên cứu so sánh kinh nghiệm quốc tế để cấy ghép pháp luật phù hợp.

Mục tiêu nghiên cứu

  • Mục đích tổng quát: Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính; phân tích quy định pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia (Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc) dưới góc độ nghiên cứu so sánh với Việt Nam; từ đó đề xuất các kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể (đánh số theo văn bản):
    1. Thứ nhất: Nghiên cứu làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính như khái niệm, đặc điểm, vai trò của hợp đồng hành chính; đặc điểm và nội dung của pháp luật về hợp đồng hành chính.
    2. Thứ hai: Nghiên cứu các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia điển hình cho các dòng họ pháp luật lớn trên thế giới như Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và Trung Quốc dưới góc độ so sánh với pháp luật Việt Nam, chỉ ra những điểm tương đồng và khác biệt cùng với một số đánh giá tổng quan về sự tương đồng và khác biệt đó.
    3. Thứ ba: Kiến nghị, đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính trên cơ sở kinh nghiệm của một số quốc gia đã nghiên cứu.

Câu hỏi nghiên cứu (đánh số theo văn bản)

  1. Hợp đồng hành chính có những đặc điểm gì tương đồng và khác biệt với các loại hợp đồng Dân sự, Kinh tế khác?
  2. Hợp đồng hành chính có vai trò như thế nào trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người?
  3. Những điểm tương đồng và khác biệt về hợp đồng hành chính trong pháp luật các nước Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc với Việt Nam? Những bài học kinh nghiệm nào Việt Nam có thể tiếp thu?
  4. Khả năng hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như thế nào?

Giả thuyết nghiên cứu

  • Hợp đồng hành chính mang những đặc điểm chung của hợp đồng dân sự, kinh tế, thương mại nhưng có các đặc điểm riêng, đặc thù đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật điều chỉnh cụ thể.
  • Thực tiễn đã tồn tại một số loại hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong các lĩnh vực chuyên ngành (đầu tư công, cung ứng dịch vụ công thiết yếu như điện, nước sạch, thu gom rác), nhưng thiếu một đạo luật khung quy định thống nhất về trình tự, thủ tục, điều kiện giao kết và cơ chế giải quyết tranh chấp.
  • Việc thiếu quy định cụ thể về hợp đồng hành chính dẫn đến các hệ lụy: chưa bảo đảm hiệu quả cung ứng dịch vụ công của bên tư nhân; quy trình đàm phán, ký kết thiếu minh bạch; chưa bảo vệ tối ưu quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong hợp đồng cũng như của người dân.
  • Hợp đồng hành chính là công cụ quản lý nhà nước tất yếu trong nền hành chính phục vụ; việc xây dựng khung pháp luật về hợp đồng hành chính dựa trên tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế sẽ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và bảo đảm quyền con người.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính; các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính của các quốc gia đại diện gồm Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu bối cảnh Việt Nam thực hiện quản trị nhà nước hiện đại, hành chính phục vụ và hệ thống pháp luật của các quốc gia điển hình thuộc hệ thống Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và quốc gia có sự tương đồng về thể chế chính trị và bối cảnh chuyển đổi là Trung Quốc.
  • Phạm vi thời gian: Quá trình hình thành, phát triển, vai trò của hợp đồng hành chính và hệ thống quy định pháp luật hiện hành tại các quốc gia nghiên cứu.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào một số loại hợp đồng hành chính trong lĩnh vực dịch vụ công cơ bản, trọng tâm là hợp đồng đối tác công tư trong cung ứng dịch vụ công và hợp đồng cung cấp dịch vụ công thiết yếu (cụ thể là nước sạch); không bao quát toàn bộ các loại hợp đồng hành chính khác. Luận án đi sâu vào các khía cạnh pháp lý: chủ thể, giao kết, thực hiện, sửa đổi, chấm dứt và cơ chế giải quyết tranh chấp.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trong nước

Luận án điểm lại hệ thống công trình trong nước theo ba nhóm nội dung chính:

  1. Nhóm công trình về lý luận, khái niệm và đặc điểm:

    • Đào Đăng Kiên (2002), Đề tài khoa học cấp Bộ "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế", Học viện Hành chính Quốc gia: Đây là công trình cấp Bộ đầu tiên tại Việt Nam về hợp đồng hành chính. Tác giả đã hệ thống hóa khái niệm, tiêu chí xác định, phân biệt với hợp đồng kinh tế, dân sự; chỉ ra đặc trưng về chủ thể cơ quan hành chính nhà nước, nguyên tắc tính có thể thay đổi, các điều khoản quá lệ (ưu thế công quyền) và tranh chấp khiếu kiện. Tuy nhiên, công trình chủ yếu dừng lại ở việc mô tả thực trạng hợp đồng kinh tế mà chưa đạt tính khái quát lý luận cao.
    • Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình "Luật Hành chính Việt Nam", Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội: Đưa ra định nghĩa hợp đồng hành chính là hợp đồng do một pháp nhân công ký hoặc được ký thay cho một pháp nhân công, nhằm mục đích thực hiện công vụ hoặc bao gồm những điều khoản vượt ra ngoài phạm vi của luật thông thường.
    • Phạm Hồng Thái (2016), Sách chuyên khảo "Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước", Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội: Hệ thống hóa 7 đặc điểm cốt lõi của hợp đồng hành chính (điều chỉnh bởi quy phạm luật hành chính; chủ thể có ít nhất một bên là pháp nhân công quyền; mục đích phục vụ lợi ích chung và dịch vụ công; nội dung chứa điều khoản vượt ra ngoài pháp luật dân sự - kinh tế; cơ chế giải quyết tranh chấp đặc thù tại tòa án hành chính hoặc tòa tư pháp; luôn thể hiện bằng hình thức văn bản; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên và xã hội).

  2. Nhóm công trình về phân loại hợp đồng hành chính:

    • Đào Đăng Kiên (2002): Phân loại hợp đồng hành chính thành 4 dạng: hợp đồng chuyển nhượng dịch vụ công, hợp đồng chuyển nhượng việc làm công chính, hợp đồng giao thầu công chính và hợp đồng giao ước trợ giúp; khảo sát thực tiễn qua 8 hợp đồng kinh tế cụ thể (trong đó có hợp đồng BOT, giao nhận công trình).
    • Phạm Hồng Thái (2016): Dựa vào tiêu chí mục đích để phân loại thành: hợp đồng thực hiện công vụ (hợp đồng làm việc, hợp đồng theo mùa vụ, bảo vệ cơ quan, chuyển giao công việc hành chính...); hợp đồng thực hiện dịch vụ công (mua dịch vụ, khai thác tài sản công, đầu tư hạ tầng kết cấu...); và hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công (cấp phép, đăng ký, công chứng, hộ tịch...).

  3. Nhóm công trình về vai trò và thực trạng pháp lý:

    • Phạm Hồng Thái (2013, Tạp chí Tổ chức nhà nước; 2015, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN): Phân tích lịch sử tư tưởng hợp đồng hành chính từ thời kỳ nhà nước phong kiến, tư sản đến giai đoạn xã hội hóa dịch vụ công sau năm 1945 tại Việt Nam (thừa nhận chế định "thầu công vụ"); khẳng định sự chuyển đổi từ hành chính truyền thống sang hành chính công mới làm gia tăng vai trò của hợp đồng hành chính trên mọi lĩnh vực.
    • Võ Trí Hảo (2015, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 9/2015): Phân tích "Hợp đồng hành chính vô hiệu theo quy định của luật công", chỉ rõ hợp đồng hành chính mang "giá trị công", phải tuân thủ nguyên tắc luật công (bảo đảm trật tự pháp luật, bảo vệ niềm tin công dân, quyền tiếp cận công lý) bên cạnh luật tư; đưa ra hai nhóm ngoại lệ hiệu lực: ngoại lệ gia cường và ngoại lệ miễn trừ.
    • Võ Trí Hảo (2016, Tạp chí Luật học, số 3/2016): Nghiên cứu "Các phương thức giải quyết tranh chấp hợp đồng hành chính bằng tài phán", đối chiếu cơ chế giải quyết bằng tòa án thường và trọng tài thương mại ở Common Law với tòa án hành chính ở Continental Law (Civil Law), đề cập đến các cơ chế tài phán quốc tế như Trung tâm Quốc tế về Giải quyết Tranh chấp Đầu tư (ICSID) thuộc Ngân hàng Thế giới và Quy tắc trọng tài của Ủy ban Luật Thương mại Quốc tế của Liên Hợp Quốc (UNCITRAL).

Các hướng nghiên cứu quốc tế

  • Martine Lombard và Gilles Dumont (2007), "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp", Nxb Tư pháp: Trình bày nguồn luật áp dụng và án lệ của Tham chính viện Pháp; phân tích các tiêu chí xác định hợp đồng hành chính qua chủ thể pháp nhân công pháp và nội dung/mục đích thực hiện dịch vụ công hoặc điều khoản quá lệ. Phân biệt hợp đồng giao thầu công (theo Bộ pháp điển về giao thầu công 2004) và hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công (dựa trên mức độ chia sẻ rủi ro khai thác dịch vụ); giới thiệu 3 cơ chế hợp tác công tư của Pháp (hợp đồng xây dựng - bảo dưỡng, thuê đất xây dựng, thuê dài hạn công sở hành chính).
  • Nigel Foster và Satish Sule (2010), "German legal system and Laws", Oxford University Press: Khái quát luật hành chính CHLB Đức, xác định hợp đồng theo luật công (Public law contract) quy định tại Chương IV Luật Thủ tục hành chính năm 1976 (VwVfG) là công cụ thay thế cho hành vi hành chính đơn phương, áp dụng nguyên tắc chung của luật dân sự trừ khi luật có quy định khác.
  • Alan W. Mewett (1960), "The theory of contracts", McGill Law Journal: Phân tích lý thuyết hợp đồng chính phủ (Government Contracts) tại Anh, Mỹ tương đương với hợp đồng hành chính tại Pháp; phân tích Đạo luật Tái đàm phán năm 1951 của Hoa Kỳ (Renegotiation Act of 1951) như một công cụ kiểm soát lợi nhuận nhà thầu trong các hợp đồng chi tiêu công.
  • Davies (2008), "The public law of government contracts", Oxford University Press: Hệ thống hóa 5 hình thức hợp đồng chính phủ ở Anh (lao động công chức, mua sắm hàng hóa - dịch vụ công, Sáng kiến tài chính tư nhân - PFI/PPP, thỏa thuận nhượng quyền/cấp phép, thỏa thuận nội bộ giữa các cơ quan nhà nước).
  • Johnson (2014), "Public Administration Partnerships in Public Service", Waveland Press: Phân tích 4 hình thức hợp tác công - tư tại Hoa Kỳ (tư nhân hóa hoàn toàn, phiếu mua hàng, hợp đồng hàng hóa - dịch vụ, đối tác công tư PPP); dẫn chứng số liệu 24 bang ký 94 dự án đường cao tốc trị giá 54,5 tỷ USD năm 2013; ngành cung ứng nước sạch đạt 61,8 tỷ USD năm 2019 với 155.000 công ty cấp nước cho 242 triệu người năm 2000.
  • John Bell, Sophie Boyron, Simon Whittaker (2008), "Principles of French Law", Oxford University Press: Phân tích thẩm quyền xét xử tranh chấp của tòa án hành chính Pháp đối với hợp đồng hành chính; phân loại thành hợp đồng giao quyền thực hiện dịch vụ công và hợp đồng mua sắm công.
  • Meschariakoff (2008): Xác lập 4 đặc tính pháp lý nền tảng của dịch vụ công: tính liên tục (Continuity), tính thích ứng (Adaptability), tính bình đẳng (Equality), và tính trung lập (Neutrality).
  • Hector A. Amiral (2002), Fordham International Law Journal: Đánh giá bản chất hợp đồng chính phủ như một biến thể của hợp đồng hành chính Pháp.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Các nghiên cứu trong nước trước đây chủ yếu tiếp cận hợp đồng hành chính dưới góc độ quản lý nhà nước về kinh tế đơn thuần hoặc dừng lại ở mức giới thiệu lý thuyết đại cương trong giáo trình. Luận án giải quyết khoảng trống:

  1. Thiếu một nghiên cứu so sánh đồng thời giữa hai truyền thống pháp luật lớn (Civil Law - Pháp, Đức và Common Law - Anh, Mỹ) và mô hình thể chế tương đồng (Trung Quốc) để tìm ra các tiêu chí nhận diện và mô hình hợp đồng hành chính.
  2. Vận dụng cách tiếp cận dựa trên quyền (Rights-based approach) để giải quyết xung đột lợi ích giữa ba bên: cơ quan nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ công.
  3. Đề xuất luận cứ khoa học để xây dựng một đạo luật khung về hợp đồng hành chính tại Việt Nam, khắc phục bất cập của việc điều chỉnh hợp đồng công bằng pháp luật kinh doanh - thương mại.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Lý thuyết, khái niệm và khung phân tích

  • Khái niệm hợp đồng và nguyên tắc cơ bản: Tiếp cận từ khái niệm hợp đồng truyền thống tại Điều 1101 Bộ luật Dân sự Pháp (sự thỏa thuận cam kết chuyển giao vật, làm hoặc không làm một việc) và Từ điển Black's Law Dictionary của Hoa Kỳ (sự thỏa thuận tạo lập nghĩa vụ hoặc tập hợp sự hứa hẹn có chế tài pháp lý). Luận án phân tích 6 khía cạnh của quyền tự do hợp đồng và chỉ ra sự giới hạn của các nguyên tắc này trong luật công do sự chi phối của "giá trị công".
  • Lý thuyết dịch vụ công hiện đại: Sử dụng khung lý thuyết của học giả Meschariakoff (2008) về 4 đặc tính chi phối chế định hợp đồng hành chính:
    1. Tính liên tục (Continuity): Dịch vụ công không thể bị gián đoạn; người dân có quyền thụ hưởng liên tục như một quyền hiến định; bên cung ứng bị giới hạn quyền đình công.
    2. Tính thích ứng (Adaptability): Cơ quan công quyền có quyền yêu cầu thay đổi tiêu chuẩn, kỹ thuật dịch vụ theo sự biến đổi của thời gian và nhu cầu xã hội (ví dụ chuyển đổi chiếu sáng đường phố từ khí gas sang điện); có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng khi nhà thầu không đáp ứng tiêu chuẩn mới (kèm bồi thường).
    3. Tính bình đẳng (Equality): Đảm bảo mọi đối tượng thụ hưởng tiếp cận bình đẳng, mức giá và phí dịch vụ ngang nhau, không phân biệt đối xử theo địa giới hành chính.
    4. Tính trung lập (Neutrality): Không phân biệt đối xử dựa trên niềm tin tôn giáo hoặc xu hướng chính trị của người sử dụng dịch vụ.
  • Lý thuyết tiếp cận dựa trên quyền (Rights-based approach): Chuyển từ tư duy quản lý mệnh lệnh, cấm đoán sang việc bảo đảm quyền tiếp cận dịch vụ công của công dân; đồng thời bảo vệ quyền hợp pháp của bên đối tác tư nhân trước sự lạm quyền của cơ quan nhà nước trong quan hệ hợp đồng bất bình đẳng.
  • Lý thuyết cấy ghép pháp luật (Legal transplant): Sử dụng làm cơ sở phương pháp luận để chứng minh khả năng tiếp thu có chọn lọc các giải pháp lập pháp từ hệ thống pháp luật nước ngoài vào Việt Nam, dựa trên sự tương thích về văn hóa pháp lý, điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý nhà nước, quan điểm của Đảng về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm:

  • Phương pháp so sánh luật học (phương pháp chủ đạo): So sánh hệ thống pháp luật của các quốc gia đại diện cho Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và Trung Quốc với pháp luật Việt Nam, phân tích điểm tương đồng, dị biệt và khả năng tiếp thu các giải pháp pháp lý.
  • Phương pháp phân tích: Làm rõ các quy định lập pháp, án lệ và thực trạng điều chỉnh hợp đồng hành chính tại từng quốc gia.
  • Phương pháp tổng hợp: Hệ thống hóa các quan điểm học thuật, phân loại hợp đồng hành chính và dịch vụ công.
  • Phương pháp thống kê và nghiên cứu vụ việc điển hình (case study): Phân tích các số liệu thực tế tại Hoa Kỳ (hạ tầng giao thông, công nghiệp cấp nước), số liệu quy hoạch cao tốc tại Việt Nam; phân tích các bản án thực tế như bản án Société Interlait (1969) của Tòa án Xung đột Pháp, bản án Chambre de commerce et d’industrie de Valence et de la Drôme (1999) của Tham chính viện Pháp; nghiên cứu vụ việc tranh chấp trạm thu phí BOT cầu Bến Thủy.
  • Phương pháp hệ thống: Đặt hợp đồng hành chính trong mối liên hệ tổng thể với hệ thống cơ quan hành chính, tòa án hành chính và các quy định pháp luật chuyên ngành.
  • Phương pháp lịch sử cụ thể: Khảo sát sự phát triển của hợp đồng hành chính qua các giai đoạn lịch sử tại Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Việt Nam từ sau năm 1945 đến nay.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Văn bản pháp quy và pháp điển: Bộ luật Dân sự Pháp (Điều 1101); Pháp lệnh ngày 17/06/2004 và Nghị định ngày 07/01/2004 của Pháp về giao thầu công; Luật Thủ tục hành chính CHLB Đức năm 1976 (Điều 54(1)); Bộ luật Dân sự Đức năm 1896; Đạo luật Tái đàm phán Hoa Kỳ năm 1951; Luật Đầu tư 2020, Luật PPP 2020, Nghị quyết số 76/NQ-CP của Chính phủ Việt Nam; Văn kiện Đại hội Đảng XIII (2021).
  • Án lệ hành chính: Các phán quyết của Tham chính viện Pháp và Tòa án Xung đột Pháp.
  • Dữ liệu thống kê: Số liệu phát triển cao tốc và cấp nước tại Hoa Kỳ; số liệu quy hoạch 9.000 km cao tốc, gần 30.000 km quốc lộ và nhu cầu huy động 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân tại Việt Nam.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện các công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến hợp đồng hành chính. Tác giả phân chia tình hình nghiên cứu trong nước thành 3 nhóm vấn đề: lý luận - đặc điểm (Đào Đăng Kiên 2002, Nguyễn Cửu Việt 2010, Phạm Hồng Thái 2016); phân loại hợp đồng hành chính; vai trò và thực trạng áp dụng trong quản lý nhà nước (Phạm Hồng Thái 2013, 2015; Võ Trí Hảo 2015, 2016). Đồng thời, tác giả điểm lại các nghiên cứu quốc tế từ Pháp (Martine Lombard & Gilles Dumont 2007; John Bell và cộng sự 2008), Đức (Nigel Foster & Satish Sule 2010), Hoa Kỳ và Anh (Alan W. Mewett 1960; Davies 2008; Johnson 2014; Meschariakoff 2008).

Chương 1 xác định rõ kết quả của các công trình đi trước, đồng thời chỉ ra khoảng trống về một công trình so sánh đa hệ thống kết hợp tiếp cận dựa trên quyền để giải quyết các bất cập pháp lý tại Việt Nam.

Chương 2: Một số vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính và pháp luật về hợp đồng hành chính

Chương 2 tập trung giải quyết các vấn đề lý thuyết nền tảng:

  • Khái niệm và bản chất: Hợp đồng hành chính là loại hợp đồng pháp lý đặc biệt, xác lập trên sự thống nhất ý chí giữa các chủ thể, trong đó có ít nhất một bên là pháp nhân công quyền, nhằm mục đích thực hiện công vụ hoặc cung ứng dịch vụ công, chịu sự điều chỉnh của luật công và chứa đựng các điều khoản vượt ra ngoài phạm vi luật tư thông thường (điều khoản quá lệ).
  • Phân loại dịch vụ công: Phân tích 3 loại hình dịch vụ công tại Việt Nam (tương đồng với cách phân loại của Pháp và Italia):
    1. Dịch vụ sự nghiệp công: Y tế, giáo dục, văn hóa, khoa học, bảo hiểm, an sinh xã hội.
    2. Dịch vụ công ích (dịch vụ thiết yếu): Điện, cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, giao thông đô thị.
    3. Dịch vụ hành chính công: Cấp giấy phép, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch, xử lý hành chính, thanh tra.
  • Phương thức cung cấp dịch vụ công: Luận giải sự phân định giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ công; phân tích 4 mô hình cung ứng trên thế giới (Nhà nước tài trợ và cung ứng; Tư nhân tài trợ và cung ứng; Liên kết công - tư; Mô hình "lấp chỗ trống").
Tiêu chí Mô hình Civil Law (Pháp, Đức) Mô hình Common Law (Anh, Mỹ) Thực trạng tại Việt Nam
Thuật ngữ sử dụng Hợp đồng hành chính (Contrat administratif / Öffentlich-rechtlicher Vertrag) Hợp đồng chính phủ (Government contracts) hoặc Hợp đồng công Chưa có thuật ngữ chính thức; gọi là hợp đồng kinh tế, dân sự, BOT, PPP
Đặc thù chủ thể Bắt buộc có một bên là pháp nhân công quyền (trừ ngoại lệ luật định) Có sự tham gia của cơ quan công quyền (public bodies) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết với nhà đầu tư tư nhân
Tiêu chí nhận diện Mục đích dịch vụ công hoặc có điều khoản quá lệ (clauses exorbitantes) Mục đích chính sách công, chi tiêu ngân sách công, hợp đồng nội bộ/bên ngoài Dựa trên tên gọi dự án chuyên ngành (đầu tư, đấu thầu, PPP)
Đặc quyền của Nhà nước Quyền chỉ đạo, kiểm tra, đơn phương sửa đổi, chấm dứt vì lợi ích công Quyền tái đàm phán (renegotiation), chấm dứt vì sự thuận tiện của chính phủ Bị hạn chế do áp dụng nguyên tắc bình đẳng của luật tư
Cơ quan giải quyết tranh chấp Tòa án hành chính chuyên biệt (Tribunaux administratifs) Tòa án tư pháp thông thường (Ordinary courts) hoặc Trọng tài thương mại Tòa án nhân dân (thủ tục dân sự/kinh tế) hoặc Trọng tài thương mại
  • Tiêu chí xác định theo án lệ Pháp: Để một hợp đồng là hợp đồng hành chính phải thỏa mãn đồng thời hai điều kiện: chủ thể có ít nhất một bên là pháp nhân công quyền và mục đích thực hiện dịch vụ công hoặc nội dung chứa điều khoản quá lệ.
    • Án lệ Société Interlait (03/03/1969): Hợp đồng chứa điều khoản quá lệ nhưng ký giữa hai chủ thể luật tư thì không phải hợp đồng hành chính.
    • Án lệ Chambre de commerce et d’industrie de Valence et de la Drôme (16/03/1999): Hợp đồng vay giữa hai pháp nhân công quyền nhưng chỉ nhằm xác lập quan hệ luật tư, không vì mục đích dịch vụ công thì không phải hợp đồng hành chính.
  • Quy chế pháp lý của Đức: Điều 54(1) Luật Thủ tục hành chính năm 1976 cho phép cơ quan hành chính giao kết hợp đồng trong lĩnh vực luật công thay cho việc ban hành quyết định hành chính đơn phương.

Chương 3: Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam

Chương 3 đi sâu so sánh các quy định cụ thể:

  • Pháp luật các nước:
    • Tại Pháp: Bộ pháp điển về giao thầu công 2004 và Pháp lệnh 17/06/2004 phân định ranh giới giữa hợp đồng giao thầu công và hợp đồng ủy quyền dịch vụ công dựa trên yếu tố chia sẻ rủi ro khai thác. Tranh chấp hợp đồng hành chính thuộc thẩm quyền riêng của tòa án hành chính.
    • Tại Đức: Pháp điển hóa chế định hợp đồng luật công trong Luật Thủ tục hành chính 1976; cơ quan hành chính có quyền thỏa thuận với đối tượng chịu tác động thay vì ban hành hành vi hành chính.
    • Tại Hoa Kỳ và Anh: Khái niệm hợp đồng chính phủ gắn với phong trào tư nhân hóa từ thập niên 1980; sử dụng nguyên tắc tái đàm phán theo Đạo luật Tái đàm phán 1951 để kiểm soát lợi nhuận thầu; phân loại hợp đồng công thành hợp đồng hành chính, hợp đồng kinh tế và hợp đồng kiểm soát xã hội.
    • Tại Trung Quốc: Điều chỉnh hợp đồng hành chính trong bối cảnh thể chế chuyển đổi, mở rộng thẩm quyền thụ lý của tòa án hành chính.
  • Thực trạng pháp luật Việt Nam:
    • Văn bản quy phạm pháp luật không định danh "hợp đồng hành chính"; các quan hệ hợp đồng dịch vụ công bị phân tán trong Luật Đầu tư 2020, Luật PPP 2020, Luật Đấu thầu.
    • Hợp đồng BOT bị coi là hợp đồng kinh doanh thương mại, dẫn đến việc nhà đầu tư giữ bí mật hợp đồng, không công khai mức phí và lộ trình thu phí, xâm phạm quyền lợi người dân (vụ việc trạm BOT Bến Thủy).
    • Thiếu quy định giải quyết xung đột khi quyền lợi của nhà đầu tư tư nhân bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính đơn phương, thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu hiệu quả khiến nhiều dự án PPP giai đoạn 2021 - 2022 bị đình trệ.

Chương 4: Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính

Chương 4 đề xuất các nhóm giải pháp:

  • Về mặt lập pháp: Xây dựng đạo luật khung về hợp đồng hành chính hoặc quy định một chương riêng về hợp đồng hành chính trong Luật Thủ tục hành chính sửa đổi (học tập kinh nghiệm Điều 54(1) Luật Thủ tục hành chính CHLB Đức năm 1976).
  • Về nội dung quy chế hợp đồng: Xác lập rõ ràng các điều khoản đặc thù (điều khoản quá lệ): trao cho cơ quan nhà nước quyền kiểm tra, giám sát, đơn phương sửa đổi hoặc chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công cộng nhưng gắn liền với nghĩa vụ bồi thường thỏa đáng cho đối tác tư nhân; bắt buộc công khai, minh bạch quy trình đàm phán, giao kết và thực hiện hợp đồng cung ứng dịch vụ công.
  • Về giải quyết tranh chấp: Chuyển giao thẩm quyền giải quyết các tranh chấp phát sinh từ hợp đồng hành chính từ tòa kinh tế/dân sự sang Tòa Hành chính thuộc Tòa án nhân dân, áp dụng thủ tục tố tụng hành chính nhằm bảo đảm sự cân bằng giữa quyền lực công và quyền lợi tư nhân; thừa nhận thỏa thuận trọng tài đối với các hợp đồng có yếu tố đầu tư quốc tế (ICSID, UNCITRAL).
  • Áp dụng cấy ghép pháp luật: Tiếp thu có chọn lọc các tiêu chí nhận diện hợp đồng hành chính của Pháp và cơ chế kiểm soát hợp đồng của các nước Common Law, bảo đảm tính tương thích với Hiến pháp, nền tảng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và mục tiêu xây dựng chính phủ phục vụ.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa và làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm bản chất của hợp đồng hành chính trong mối tương quan với hợp đồng dân sự, kinh tế và quyết định hành chính đơn phương.
  • Vận dụng lý thuyết 4 đặc tính dịch vụ công của Meschariakoff (tính liên tục, tính thích ứng, tính bình đẳng, tính trung lập) để luận giải cơ sở lý luận của việc trao các đặc quyền công quyền (điều khoản quá lệ) cho cơ quan hành chính nhà nước trong quan hệ hợp đồng.
  • Xác lập cách tiếp cận dựa trên quyền (Rights-based approach) trong nghiên cứu hợp đồng hành chính tại Việt Nam, chứng minh rằng cung ứng dịch vụ công vừa là nghĩa vụ của nhà nước vừa là quyền hiến định của người dân; hợp đồng hành chính là công cụ bảo đảm quyền tiếp cận dịch vụ công công bằng và bảo vệ quyền tài sản của đối tác tư nhân trước sự can thiệp đơn phương của cơ quan công quyền.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Chỉ ra các bất cập mang tính cấu trúc của hệ thống pháp luật Việt Nam khi điều chỉnh hợp đồng cung ứng dịch vụ công và hợp đồng đầu tư kết cấu hạ tầng (BOT, PPP) bằng quy chế pháp luật kinh doanh thương mại và luật tư.
  • Phân tích nguyên nhân thực tiễn dẫn đến các xung đột xã hội tại các trạm BOT giao thông (như trạm BOT cầu Bến Thủy) và tình trạng đình trệ nguồn vốn tư nhân vào hạ tầng giai đoạn 2021 - 2022.
  • Đề xuất các giải pháp lập pháp cụ thể:
    1. Ban hành luật khung hoặc bổ sung chế định hợp đồng hành chính vào Luật Thủ tục hành chính.
    2. Bổ sung các tiêu chí nhận diện hợp đồng hành chính theo hướng kết hợp tiêu chí chủ thể và tiêu chí mục đích dịch vụ công/điều khoản quá lệ (tiếp thu án lệ Pháp).
    3. Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa Hành chính đối với các tranh chấp hợp đồng hành chính.
    4. Hoàn thiện các điều khoản đàm phán lại, chia sẻ rủi ro doanh thu và bảo đảm công khai thông tin để thu hút nguồn vốn tư nhân 300.000 tỷ đồng phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc và quốc lộ đến năm 2050.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án

  • Về phạm vi đối tượng: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu một số loại hợp đồng hành chính trong lĩnh vực dịch vụ công cơ bản (hợp đồng đối tác công tư trong cung ứng dịch vụ công và hợp đồng cung ứng dịch vụ công thiết yếu như cấp nước sạch), chưa nghiên cứu toàn diện mọi loại hợp đồng hành chính khác (như hợp đồng tuyển dụng công chức ngoại ngạch, hợp đồng mua sắm công thường xuyên, hợp đồng nghiên cứu khoa học công).
  • Về phạm vi so sánh: Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu thực chứng tại 5 quốc gia điển hình (Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc); chưa mở rộng khảo sát các mô hình hợp đồng hành chính tại các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á (ASEAN).

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Mở rộng nghiên cứu quy chế pháp lý của hợp đồng hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên ngành khác như: hợp đồng giao đất, thu hồi đất phục vụ mục đích công; hợp đồng cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập (y tế, giáo dục); và hợp đồng ủy quyền hành chính.
  • Xây dựng quy trình tố tụng hành chính chuyên biệt và hoàn thiện cơ chế chứng minh, giải thích hợp đồng khi giải quyết tranh chấp hợp đồng hành chính tại Tòa án nhân dân ở Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo chuyên môn đối với các nhóm đối tượng sau:

  • Cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Cung cấp cơ sở khoa học và luận cứ thực tiễn cho Quốc hội, Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc sửa đổi, bổ sung Luật PPP, Luật Thủ tục hành chính, Luật Đấu thầu và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo có hệ thống về Luật Hành chính so sánh, Luật Hợp đồng công; khung lý thuyết về đặc tính dịch vụ công của Meschariakoff và hệ thống án lệ hành chính của Pháp (Tham chính viện, Tòa án Xung đột).
  • Cơ quan xét xử và trọng tài: Hỗ trợ thẩm phán, trọng tài viên nhận diện bản chất công pháp của các quan hệ hợp đồng có sự tham gia của cơ quan nhà nước để lựa chọn luật áp dụng và phương thức giải quyết tranh chấp phù hợp.
  • Cộng đồng doanh nghiệp và nhà đầu tư tư nhân: Cung cấp góc nhìn pháp lý về các rủi ro, quyền và nghĩa vụ khi ký kết các hợp đồng dự án hạ tầng, hợp đồng nhượng quyền dịch vụ công với các cơ quan hành chính nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Hợp đồng hành chính khác với hợp đồng dân sự và thương mại ở những đặc điểm cốt lõi nào?

Theo luận án, sự khác biệt căn bản không chỉ nằm ở chủ thể (phải có ít nhất một bên là pháp nhân công quyền) mà nằm ở mục đích hợp đồng và quy chế pháp lý áp dụng. Hợp đồng hành chính được giao kết nhằm thực hiện dịch vụ công hoặc công vụ vì lợi ích chung của xã hội, chịu sự điều chỉnh của luật công. Trong hợp đồng hành chính, cơ quan nhà nước sở hữu các đặc quyền công quyền (điều khoản quá lệ) mà hợp đồng tư không có: quyền kiểm tra, chỉ đạo, quyền đơn phương sửa đổi nội dung hoặc đơn phương chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công cộng (kèm nghĩa vụ bồi thường).

2. Việc đồng nhất hợp đồng BOT với hợp đồng kinh doanh thương mại theo Luật Đầu tư 2020 dẫn đến bất cập gì trong thực tiễn tại Việt Nam?

Khi bị coi là hợp đồng kinh doanh thương mại, hợp đồng BOT chịu sự chi phối của nguyên tắc bảo mật thông tin kinh doanh. Do đó, quá trình đàm phán, phương án tài chính, mức thu phí, vị trí đặt trạm và thời hạn hoàn vốn không được công khai, minh bạch với cộng đồng. Thực tiễn tại trạm thu phí BOT cầu Bến Thủy (Nghệ An - Hà Tĩnh) cho thấy người dân bị đặt vào thế bị động, dẫn đến phản ứng tiêu cực kéo dài làm ách tắc giao thông. Nếu xác định là hợp đồng hành chính, Nhà nước bắt buộc phải ấn định công khai mức phí, vị trí trạm và lộ trình thu phí nhằm bảo đảm quyền lợi người sử dụng dịch vụ công.

3. Tham chính viện Pháp sử dụng những tiêu chí nào để nhận diện một hợp đồng là hợp đồng hành chính?

Án lệ của Tham chính viện và Tòa án Xung đột Pháp xác lập rằng một hợp đồng phải thỏa mãn đồng thời hai tiêu chí:

  1. Về chủ thể: Phải có ít nhất một bên giao kết là pháp nhân công quyền (trừ trường hợp ngoại lệ do luật định). Án lệ Société Interlait (1969) khẳng định nếu cả hai bên đều là chủ thể luật tư thì không thể là hợp đồng hành chính dù có điều khoản quá lệ.
  2. Về nội dung/mục đích: Hợp đồng phải trực tiếp thực hiện dịch vụ công hoặc chứa đựng các điều khoản quá đáng (điều khoản quá lệ), hoặc tuân theo một quy chế pháp lý ngoại lệ của luật công. Án lệ Chambre de commerce... de Valence et de la Drôme (1999) chỉ rõ nếu hai pháp nhân công quyền ký hợp đồng nhưng nội dung chỉ thuần túy làm phát sinh quan hệ luật tư thì không phải hợp đồng hành chính.

4. Bốn đặc tính pháp lý của dịch vụ công được phân tích trong luận án là gì?

Dựa trên lý thuyết của Meschariakoff (2008), 4 đặc tính gồm:

  • Tính liên tục (Continuity): Dịch vụ công thiết yếu (như cấp nước, điện) phải được duy trì thường xuyên, không được gián đoạn; quyền đình công của bên cung ứng bị giới hạn.
  • Tính thích ứng (Adaptability): Cơ quan công quyền có quyền thay đổi các điều kiện, tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ theo thời gian để đáp ứng nhu cầu phát triển xã hội; có quyền chấm dứt hợp đồng nếu bên tư nhân không đáp ứng được yêu cầu mới.
  • Tính bình đẳng (Equality): Mọi người dân đều có quyền tiếp cận dịch vụ công như nhau với mức giá, phí công bằng, không phân biệt đối xử.
  • Tính trung lập (Neutrality): Hoạt động cung ứng dịch vụ công không bị chi phối bởi quan điểm tôn giáo hay chính kiến chính trị của các nhóm dân cư.

5. Phương pháp so sánh luật học và khái niệm cấy ghép pháp luật được vận dụng như thế nào trong luận án?

Luận án sử dụng phương pháp so sánh luật học làm phương pháp chủ đạo để đối chiếu giải pháp pháp lý của hệ thống Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và Trung Quốc với thực trạng Việt Nam. Việc nghiên cứu so sánh nhằm phục vụ hoạt động cấy ghép pháp luật (legal transplant) — tiếp thu các chuẩn mực pháp lý quốc tế (như mô hình luật khung của Đức, tiêu chí nhận diện theo án lệ của Pháp, cơ chế tái đàm phán của Mỹ) nhưng được chọn lọc và điều chỉnh để phù hợp với thể chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội và truyền thống pháp lý của Việt Nam.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và nghiên cứu so sánh với Việt Nam" đã giải quyết thấu đáo vấn đề lý luận và thực tiễn về việc xác lập chế định hợp đồng hành chính trong nền hành chính phục vụ. Bằng việc phân tích so sánh kinh nghiệm của các dòng họ pháp luật lớn kết hợp với cách tiếp cận dựa trên quyền, công trình đã chứng minh tính tất yếu của việc ban hành một khung pháp luật thống nhất về hợp đồng hành chính tại Việt Nam. Luận án cung cấp hệ thống luận cứ khoa học tin cậy để hoàn thiện cơ chế pháp lý về đối tác công tư và dịch vụ công, góp phần bảo vệ quyền con người, bảo đảm tính minh bạch và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững.