Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục công trình nghiên cứu của tác giả đã công bố liên quan đến luận án và Danh mục tài liệu tham khảo. Nhóm thứ hai gồm các nội dung chính của luận án được kết cấu theo bố cục: 4 chương, 14 mục và các tiểu mục. 10 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Trách nhiệm giải trình (TNGT) là một thuật ngữ chính trị, pháp lý, hành chính thông dụng trên thế giới nhưng còn mới ở Việt Nam. Điều này được lý giải không chỉ bằng tính phổ biến của TNGT trong hoạt động công vụ các nước trên thế giới, đặc biệt ở các quốc gia có nền hành chính công phát triển mà còn được minh chứng bằng sự đa dạng về số lượng các công trình nghiên cứu từ những bài viết, tiểu luận đến những báo cáo thực tiễn về TNGT.
Điều ngược lại diễn ra ở Việt Nam, khi số công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này còn rất hạn chế. Chính vì thế, trong chương này, tác giả chỉ thống kê, phân tích và đánh giá một cách tổng quát tình hình nghiên cứu về TNGT thông qua một số công trình tiêu biểu. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài Như đã đề cập ở lời dẫn, TNGT là vấn đề nghiên cứu phổ biến trên thế giới. Những nghiên cứu về TNGT bắt đầu được khởi xướng bởi xu hướng nghiên cứu về sự kiểm soát quyền lực nhà nước vốn được đề cập từ thời kỳ cổ đại và thực sự phát triển mạnh mẽ từ những năm đầu của thế kỷ XVIII với sự ra đời của xu hướng xây dựng nền hành chính công mới ở các quốc gia như Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Thuỵ Điển… Các công trình được tiến hành với nhiều mục đích và quan điểm khác nhau như: xem xét TNGT trong thế giới quan chính trị học; đạo đức học; chính sách công; hành chính học và pháp lý.
Các nghiên cứu bao gồm những luận giải về sự cần thiết, các vấn đề lý thuyết và khảo sát thực tiễn TNGT tại một số môi trường điển hình. Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Nghiên cứu lý luận về TNGT của Chính phủ (CP) là nội dung trọng tâm trong các nghiên cứu ở nước ngoài. Các nghiên cứu chủ yếu tiếp cận các khía cạnh lý thuyết của vấn đề như: khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại. Có thể mô tả nội dung và xu hướng nghiên cứu của từng nhóm như sau: - Nghiên cứu khái niệm TNGT.
Đây là nội dung trọng tâm trong nghiên cứu lý thuyết về TNGT. Tuỳ theo góc độ và mục đích tiếp cận mà khái niệm này được xây dựng khác nhau giữa các nghiên cứu. Các góc độ tiếp cận dễ dàng có thể tìm thấy 11 bao gồm: chính trị học; tài chính công; phòng, chống tham nhũng; quản trị nhà nước và các tổ chức xã hội. Dưới góc độ chính trị học, TNGT được xem là công cụ duy trì sự kiểm soát quyền lực trong nhà nước dân chủ và là nghĩa vụ gắn liền với kẻ cầm quyền; Dưới góc độ tài chính công, TNGT là phương tiện của công khai, minh bạch; Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, TNGT là biện pháp mang tính răn đe và các hậu quả bất lợi áp đặt lên người sai phạm; Dưới góc độ quản trị nhà nước, TNGT được xác định là một trong bốn trụ cốt duy trì trạng thái quản trị tốt; Dưới góc độ các tổ chức xã hội, TNGT là thành tố giám sát hoạt động của các Tổ chức phi chính phủ (NGo) hay các Tổ chức xã hội dân sự (CSOs) của giới cầm quyền và xã hội.
Tuy đa dạng trong cách khái niệm như vậy, song TNGT với nguyên nghĩa Accountability lại trở thành điểm nhận diện đồng quy của các nghiên cứu. Cụ thể, hầu hết nghiên cứu khi phân tách khái niệm TNGT đều đồng ý rằng, TNGT là một nghĩa vụ, là bổn phận trong mối ràng buộc của một bên là người giám sát và bên còn lại là người bị giám sát. Trong đó TNGT hàm chứa khả năng cung cấp thông tin để làm rõ trách nhiệm về thực hiện thẩm quyền của bên bị giám sát trước bên giám sát. Nghĩa là TNGT được thực thi bởi hai bước: bước thứ nhất là khả năng cung cấp thông tin, thậm chí là biện hộ (Justify) về những hành vi và quyết định của mình; bước thứ hai là việc xem xét và áp đặt các hệ quả bất lợi lên chủ thể thực hiện TNGT.
Các công trình tiêu biểu cho nội dung nghiên cứu này có thể kể đến: + Tiểu luận “Accountability: the core concept and its subtypes” (Trách nhiệm giải trình: Khái niệm và các vấn đề liên quan) của giáo sư Staffan I. 12 - Nghiên cứu vai trò TNGT. Cũng từ những cách tiếp cận khác nhau của khái niệm đã đem đến sự đa dạng trọng phản ánh vai trò của TNGT. Tựu chung lại, vai trò của TNGT có thể kể đến bao gồm: kiểm soát quyền lực; thành phần của quản trị nhà nước; đảm bảo đạo đức công vụ; đảm bảo cho sự tự chủ.
+ Kiểm soát quyền lực là vai trò có tính cơ bản và được thống nhất cao giữa các nghiên cứu. Theo đó, quyền lực luôn có xu hướng tha hoá vì những người nắm quyền luôn ưu tiên lợi ích của mình trên lợi ích chung của xã hội. Cán cân quyền lực nếu không có sự kiểm soát sẽ bị mất cân bằng và tiến tới sự chuyên quyền, độc đoán. Vì vậy, những người được trao quyền phải có TNGT về các hoạt động sử dụng quyền lực được uỷ trị của mình như một cam kết về sự tuân thủ các quy tắc được khế ước trước đó.
Tiêu biểu cho nội dung này có thể kể đến: Tiểu luận “Public Administration: Balancing power and accountability” (Quản lý hành chính công: Cân bằng quyền lực và trách nhiệm giải trình), của McKinney B. Zarel [145] đã làm rõ vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa tiến trình dân chủ và trách nhiệm giải trình trong hành chính công. + TNGT đóng vai trò là trụ cột trong quản trị nhà nước tốt. Cụ thể, TNGT là một trong “tứ trụ” của hoạt động quản trị nhà nước, với gồm: tính dự đoán được; sự tham gia; công khai minh bạch và TNGT.
Trong đó TNGT là trụ cột chính, có vai trò đảm bảo cho sự tồn tại của ba yếu tố còn lại. Nghiên cứu thành công vai trò này có thể kể đến: tiểu luận “Accountability, transparency, participation, and inclusion a new development consensus?” (Trách nhiệm giải trình, minh bạch, sự tham gia và đưa ra một sự nhất trí về phát triển mới) của Thomas Carothers and Saskia Brechenmacher [156] và báo cáo “To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World” (Phục vụ và duy trì: Cải thiện nền hành chính công trong một thế giới phát triển), của S. + TNGT đảm bảo đạo đức công vụ. Tiêu biểu với báo cáo “Public Sector Governance and Accountability Series: Performance accountability and combating corruption” (Quản trị nhà nước và trách nhiệm giải trình: Trách nhiệm giải trình của khu vực công và Chống tham nhũng) do Anwar Shah biên tập [97]; tiểu luận “Accountability and corruption, political institutions matter” (Trách nhiệm giải 13 trình và tham nhũng, vấn đề các thể chế chính trị) của Daniel Lederman và cộng sự [112] và bài viết “Electoral Accountability and Corruption: Evidence from the audits of local governments” (Trách nhiệm giải trình và tham nhũng trong bầu cử: Bằng chứng từ kiểm toán của chính quyền địa phương), của Claudio Ferraz [111].
Các nghiên cứu trên đều chỉ ra rằng, đạo đức công vụ có vai trò quan trọng trong phòng, chống tham nhũng. Bởi đó là sự tác động mang tính nội tại, quyết định đến sự tiết chế hành vi của nhân viên công quyền tốt hơn các tác động từ bên ngoài. Đến lượt mình, đạo đức công vụ được đảm bảo bởi TNGT vì những nguy cơ, hệ quả bất lợi phải gánh chịu thông qua TNGT khiến người thi hành công vụ giữ được các giá trị đạo đức của bản thân. + TNGT là cơ chế đảm bảo cho sự tự chủ.
Đây là vai trò được tiếp cận nhiều ở nội dung giáo dục đại học hoặc các tổ chức xã hội. Tính tự chủ là một tất yếu trong tổ chức và hoạt động của những đơn vị sự cung cấp dịch vụ công cộng. Tuy nhiên, sự tự chủ không đồng nghĩa với khả năng độc lập và tự do hoạt động hoàn toàn. Ngược lại, tự chủ trong sự ràng buộc, kiểm soát của nhà nước và xã hội.
TNGT đóng vai trò duy trì trạng thái đó. Tiêu biểu có các nghiên cứu như: Bài viết “Decentralization and accountability in public education” (Phân cấp và trách nhiệm giải trình trong giáo dục công) của Paul T. Hill [149] và bài viết “Balancing freedom, autonomy and accountability in education” (Cân bằng tự do, tự chủ và trách nhiệm giải trình trong giáo dục) của Daniel H. - Nghiên cứu phân loại TNGT.
Bên cạnh khái niệm và vai trò, nghiên cứu về lý luận của TNGT đã có nhiều công trình khác đề cập đến cách phân loại TNGT. Nội dung này cũng đã có sự đồng nhất khi hầu hết đều thừa nhận rằng, TNGT có hai cách phân loại cơ bản gồm: + Căn cứ vào đối tượng hướng tới, có: TNGT bên trong (TNGT chéo) và TNGT bên ngoài (TNGT ngang). Cụ thể, mỗi tổ chức đều có TNGT trước các chủ thể quản lý, cấp trên của nó. Đây là TNGT bên trong, vì hướng tới làm rõ các trách nhiệm trong nội bộ hệ thống tổ chức; Đồng thời mỗi tổ chức cũng phải có TNGT với khách hàng của mình về nghĩa vụ cung cấp, phục vụ.
Tiêu biểu cho cách phân loại này có thể kể tới bài tham luận “Accountability: the core concept and its subtypes” (Trách nhiệm giải trình: Khái niệm và các vấn đề liên quan) của giáo sư Staffan I. 14 + Căn cứ vào tính chất, có: TNGT thường xuyên và TNGT đột xuất. Nghĩa là, trong hoạt động của mình, tổ chức phải thực hiện TNGT định kỳ theo những cam kết trước đó, đồng thời cũng phải có TNGT về những vấn đề đột xuất nằm ngoài tính định kỳ đó. Hai cách thức này có tính bổ khuyết cho nhau.
Trong đó, cơ bản TNGT thường xuyên đóng vai trò là cơ sở thông tin của TNGT đột xuất. Bên cạnh đó, TNGT cũng được phân căn cứ vào nội dung của hoạt động TNGT. Tiêu biểu có nghiên cứu “Public service Accountability: A compartive prespective” (Trách nhiệm giải trình dịch vụ công: Một góc độ tiếp cận) của Jabbra và Dwivedi [129]. Theo nghiên cứu trên, TNGT được chia làm 8 loại bao gồm: TNGT về đạo đức; TNGT chính trị; TNGT hành chính; TNGT quản lý; TNGT thị trường; TNGT tư pháp; TNGT trước cử tri và TNGT nghề nghiệp.