CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ– (PPP) 1. Lý thuyết chung về hình thức đối tác công tư (PPP) 1. Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP 1. Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) Khái niệm về đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu.
Phần dưới đây sẽ điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới. Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999). Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012). Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP.
Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” (“A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards”). (The Canadian Council for Public- Private Partnerships) và đây là khái niệm sẽ được tác giả sử dụng trong bài nghiên cứ này của mình. Luan van 5 Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004).
Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa: Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án. Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “tư nhân hóa”. Tuy nhiên, sự thật là PPP và tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản. Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công.
Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước. Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng. Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích (Planning Commission, 2004). Cơ sở hình thành và động cơ thúc đẩy Đối tác công tư (PPP) Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP còn chưa được hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số nước.
Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng vai Luan van 6 trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là người cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này. Các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ chức tài chính công. Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu. Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công.
Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công. Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hoàn thiện. Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân.
Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân. Cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng. Ngoài những cách thức hợp tác truyền thống, trong vòng 10 năm qua đã có nhiều biện pháp, quy định và chính sách để thúc đẩy các mô hình hợp tác công–tư khác nhau. Động cơ thúc đẩy Luan van 7 Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba nguyên nhân chính thúc đẩy chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là: Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước).
Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng của dân số. Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. Cùng với khả năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng.
Được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ công ích). Khu vực tư nhân tìm kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ, mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp. Thứ hai: Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn.
Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa những động cơ khuyến khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù không phải không thực Luan van 8 hiện được. Singapore đã chứng tỏ được điều này bằng việc phát triển một hệ thống cơ quan chính phủ hoạt động vì mục tiêu hiệu quả trong khi vẫn duy trì nhiều dịch vụ quan trọng thuộc khu vực nhà nước.
Thứ ba: Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình. Chính phủ đôi khi coi mối quan hệ nhà nước - tư nhân là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong các lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chỉ là một bộ phận cấu thành.