Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Khóa luận tốt nghiệp "Hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý danh mục thông báo hoạt động tôn giáo" được thực hiện bởi tác giả Trần Gia Bảo (lớp 2005TTRB, Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Hành chính Quốc gia) dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Nguyễn Thu Huyền. Đề tài thuộc chuyên ngành Luật/Quản lý nhà nước, nghiên cứu về cơ chế quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với các hoạt động tôn giáo tại Việt Nam.

Về bối cảnh thực tiễn, tín ngưỡng và tôn giáo là nhu cầu tinh thần gắn liền với lịch sử văn hóa Việt Nam, với sự hiện diện lâu đời của các tôn giáo lớn như Phật giáo (du nhập khoảng năm 168–189 SCN), Công giáo (thế kỷ XVI–XVII), đạo Tin Lành (từ năm 1911) và đạo Cao Đài (năm 1926). Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo được Nhà nước bảo hộ tại Điều 24 Hiến pháp năm 2013 và được thể chế hóa xuyên suốt từ Sắc lệnh số 234/SL năm 1955 đến Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016. Tuy nhiên, bối cảnh hiện đại ghi nhận sự gia tăng về số lượng tín đồ, chức sắc, sự xuất hiện của các tổ chức tôn giáo mới, cùng nguy cơ phát sinh hiện tượng tiêu cực: lợi dụng tôn giáo nhằm kích động tư tưởng ly khai, chống phá an ninh chính trị (như vụ việc đạo Bà cô Dợ tại Điện Biên, "Tin lành Đề ga" tại Tây Nguyên, tư tưởng "Khmer Krôm" tại Tây Nam Bộ) hoặc biến tướng tôn giáo để trục lợi, lừa đảo kinh tế (như vụ việc Tịnh thất Bồng Lai/Thiền am bên bờ vũ trụ tại Long An).

Trước thực trạng đó, thủ tục thông báo danh mục hoạt động tôn giáo là công cụ hành chính trực tiếp giúp cơ quan nhà nước nắm bắt, giám sát và quản lý hoạt động tôn giáo. Tuy vậy, khung pháp luật hiện hành bộc lộ khoảng trống: chưa quy định cụ thể các loại hoạt động bắt buộc phải thông báo, thiếu quy định về nội dung thanh tra/kiểm tra việc thực hiện thông báo, và chưa có chế tài xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm thủ tục này.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của khóa luận gồm:

  1. Làm rõ hệ thống khái niệm lý luận, cơ sở pháp lý và vai trò của hoạt động quản lý thông báo danh mục hoạt động tôn giáo.
  2. Khảo sát, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và tình hình thực hiện thủ tục thông báo danh mục hoạt động tôn giáo trên cả nước giai đoạn 2020–2023.
  3. Xác định những vướng mắc, bất cập và đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý danh mục thông báo hoạt động tôn giáo.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Quy định của pháp luật Việt Nam về thông báo danh mục hoạt động tôn giáo và thực tiễn thi hành các quy định này.
  • Phạm vi không gian: Toàn bộ lãnh thổ Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn áp dụng pháp luật từ năm 2020 đến năm 2023.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng hệ thống cơ sở lý luận và pháp lý dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu:

  • Hiến pháp năm 2013 (Điều 24);
  • Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 (Điều 2, 7, 20, 43, 46, 60);
  • Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 17);
  • Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Điều 19, 21, 26, 28);
  • Nghị định số 95/2023/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tín ngưỡng, tôn giáo (Điều 25, 26, 28, 31 và Danh mục biểu mẫu);
  • Nghị định số 63/2022/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ;
  • Quyết định số 32/2018/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ của Ban Tôn giáo Chính phủ;
  • Thông tư số 05/2021/TT-BNV của Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng của Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ;
  • Quyết định số 199/QĐ-BNV và Quyết định số 179/QĐ-BNV của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về danh mục thủ tục hành chính.

Về tổng quan nghiên cứu, tác giả rà soát các công trình tiêu biểu như: Luận văn của Trần Minh Thư (về đổi mới quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với tôn giáo), luận văn thạc sĩ của Cao Đại Đoàn (về quản lý nhà nước đối với hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo), khóa luận của Nguyễn Thị Phương Anh (quản lý tôn giáo tại quận Kiến An, Hải Phòng), luận văn của Lưu Huy (quản lý tôn giáo tại huyện Ứng Hòa, Hà Nội), tài liệu nghiên cứu của Nguyễn Tất Đạt và Nguyễn Thanh Xuân (Ban Tôn giáo Chính phủ). Tác giả chỉ ra rằng các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận vấn đề tôn giáo ở góc độ vĩ mô hoặc phạm vi địa phương hẹp; chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, độc lập về thủ tục "thông báo danh mục hoạt động tôn giáo" trên quy mô toàn quốc.

Phương pháp nghiên cứu được áp dụng gồm:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Phân tích hệ thống quan điểm, lý luận, giáo trình và văn bản quy phạm pháp luật để xác lập các khái niệm chuyên ngành.
  • Phương pháp thu thập số liệu: Thu thập báo cáo thống kê chính thức từ Ban Tôn giáo Chính phủ (Báo cáo tổng hợp tình hình thực hiện pháp luật về tôn giáo giai đoạn 2020–2023, Báo cáo tiếp nhận và xử lý thủ tục hành chính giai đoạn 2020–2023), cơ quan quản lý tôn giáo địa phương, các văn bản của 63 tỉnh/thành phố và tư liệu báo chí chính thống.
  • Phương pháp phân tích, so sánh: So sánh quy định pháp luật giữa các thời kỳ (Pháp lệnh năm 2004 và Luật năm 2016), đối chiếu số liệu hồ sơ giữa các cấp hành chính để rút ra nhận định khách quan.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về quản lý thông báo danh mục hoạt động tôn giáo

Chương 1 hệ thống hóa các khái niệm nền tảng: tôn giáo (khoản 5 Điều 2 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016), hoạt động tôn giáo (bao gồm truyền bá tôn giáo, sinh hoạt tôn giáo, quản lý tổ chức tôn giáo), thông báo hoạt động tôn giáo và thông báo danh mục hoạt động tôn giáo. Tác giả phân định rõ hai khái niệm có sự tương đồng dễ gây nhầm lẫn:

Tiêu chí so sánh Thông báo danh mục hoạt động tôn giáo Thông báo hoạt động tôn giáo
Cơ sở pháp lý Điều 43 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016 Các Điều 31, 33, 34, 35, 36, 39, 42, 43, 44, 53 Luật năm 2016; Điều 25, 26 Nghị định 95/2023/NĐ-CP
Chủ thể thực hiện Tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc, tổ chức được cấp chứng nhận đăng ký hoạt động tôn giáo Tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc, tổ chức được cấp chứng nhận đăng ký hoạt động tôn giáo
Chủ thể tiếp nhận Cơ quan nhà nước có thẩm quyền Cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Thời gian thực hiện - 30 ngày đối với thông báo hằng năm
- 20 ngày đối với thông báo bổ sung		 Tùy thuộc vào từng loại thủ tục cụ thể theo luật định
Mẫu văn bản Mẫu B30 ban hành kèm theo Nghị định số 95/2023/NĐ-CP Các biểu mẫu tương ứng quy định tại Phụ lục Nghị định số 95/2023/NĐ-CP

Về chủ thể quản lý, chương 1 phân tích cơ cấu 4 cấp hành chính:

  1. Cấp Trung ương: Chính phủ thống nhất quản lý; Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ; Ban Tôn giáo Chính phủ trực tiếp tiếp nhận hồ sơ của tổ chức có địa bàn hoạt động ở nhiều tỉnh.
  2. Cấp Tỉnh: UBND cấp tỉnh lãnh đạo chung; Sở Nội vụ và Ban Tôn giáo cấp tỉnh tiếp nhận hồ sơ của tổ chức hoạt động trên địa bàn nhiều huyện trong tỉnh (khảo sát 63 tỉnh thành ghi nhận riêng 2 tỉnh Hà Giang và Bạc Liêu giao thẩm quyền cho Ban Dân tộc - Tôn giáo).
  3. Cấp Huyện: UBND cấp huyện giao Phòng Nội vụ (hiện diện tại toàn bộ 705 đơn vị hành chính cấp huyện) tiếp nhận hồ sơ hoạt động trên địa bàn nhiều xã trong huyện.
  4. Cấp Xã: UBND cấp xã, trực tiếp là công chức chuyên trách Văn hóa - Xã hội, tiếp nhận hồ sơ hoạt động trên địa bàn 1 xã.

Đối tượng chịu sự quản lý gồm 36 tổ chức tôn giáo được công nhận, 04 tổ chức và 01 pháp môn được cấp chứng nhận đăng ký hoạt động tôn giáo (tính đến tháng 12/2020 theo Công văn 6955/BNV-TGCP), cùng các điểm nhóm sinh hoạt tôn giáo tập trung, chức sắc, chức việc và tín đồ. Về vai trò, quản lý thông báo danh mục là công cụ bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự xã hội và phòng chống lợi dụng tôn giáo nhằm trục lợi vật chất. Các yếu tố tác động đến hiệu quả thực thi bao gồm: chất lượng chính sách pháp luật; năng lực, nghiệp vụ của cán bộ công chức; ý thức chấp hành của các tổ chức và chức sắc tôn giáo.

Chương 2: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý thông báo danh mục hoạt động tôn giáo

Chương 2 phân tích thực trạng pháp lý và thực tiễn tiếp nhận thủ tục hành chính giai đoạn 2020–2023:

  • Quy định pháp luật hiện hành: Gồm Điều 43 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016, Điều 28 Nghị định số 95/2023/NĐ-CP, Mẫu B30, và Quyết định số 179/QĐ-BNV công bố 6 thủ tục hành chính liên quan đủ điều kiện cung cấp dịch vụ công trực tuyến.
  • Kết quả thực hiện giai đoạn 2020–2023:
    • Tỷ lệ gửi thông báo danh mục hằng năm: Tổ chức tôn giáo đạt 36/36 (100%), tổ chức được cấp chứng nhận đạt 14/14 (100%), nhóm sinh hoạt tập trung đạt 15/16 (92%), tổ chức tôn giáo trực thuộc đạt 20.127 tổ chức (68%).
    • Tỷ lệ thực hiện thông báo bổ sung: Tổ chức tôn giáo tiếp nhận 696 hồ sơ (100%), tổ chức tôn giáo trực thuộc tiếp nhận 98.933 hồ sơ (98%), tổ chức được cấp chứng nhận tiếp nhận 210 hồ sơ (97%), nhóm sinh hoạt tập trung tiếp nhận 232 hồ sơ (95%).
    • 100% các tổ chức thực hiện thủ tục đều áp dụng Mẫu B30. Khảo sát thực tế tại Ban Tôn giáo Chính phủ cho thấy nhiều tổ chức (như Giáo hội Phật giáo Việt Nam, Giáo hội Công giáo Việt Nam, Hội thánh Tin lành Việt Nam miền Nam, Hội thánh Cao Đài Minh Chơn đạo) còn chủ động đính kèm kế hoạch chi tiết, chương trình hội thảo, số lượng người tham gia vượt trên mức yêu cầu tối thiểu.
Tên thủ tục Cơ quan tiếp nhận 2020 2021 2022 2023 Tổng đã tiếp nhận Số hồ sơ sai thẩm quyền
Thông báo danh mục hoạt động tôn giáo hằng năm Ban Tôn giáo Chính phủ 30 20 15 0 60 5
Ban Tôn giáo cấp tỉnh 55 34 21 4 92 18
Phòng Nội vụ cấp huyện 608 522 124 27 1.155 126
UBND cấp xã - - - - 21.791 125
Thông báo danh mục hoạt động tôn giáo bổ sung Ban Tôn giáo Chính phủ 105 189 195 207 696 11
Ban Tôn giáo cấp tỉnh 120 142 175 195 632 24
Phòng Nội vụ cấp huyện 1.410 1.620 2.011 2.920 7.961 108
UBND cấp xã - - - - 20.133 -

(Nguồn tổng hợp: Báo cáo của Ban Tôn giáo Chính phủ giai đoạn 2020–2023)

  • Hạn chế và nguyên nhân: Số lượng hồ sơ sai thẩm quyền xuất hiện rải rác ở các cấp do quá trình chuyển tiếp từ Pháp lệnh năm 2004 sang Luật năm 2016 (Luật 2016 đã bãi bỏ thủ tục "đăng ký chương trình hoạt động tôn giáo hằng năm", thay bằng "thông báo danh mục"), khiến một số tổ chức nộp trùng lặp cả hai thủ tục. Bên cạnh đó, các tổ chức trực thuộc ở vùng sâu vùng xa đạt tỷ lệ thông báo hằng năm thấp (68%) do khó khăn trong tiếp cận thông tin.

  • 4 nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật do tác giả đề xuất:

    1. Bổ sung quy định chi tiết về các hoạt động tôn giáo bắt buộc phải nêu trong văn bản thông báo: Làm rõ tiêu chí quy mô, tính chất sự kiện (hội nghị, đại lễ, hội thảo, quyên góp) để tránh sự tùy nghi.
    2. Ban hành quy định xử phạt vi phạm hành chính: Bổ sung điều khoản chế tài cụ thể xử lý hành vi không thông báo, thông báo chậm thời hạn hoặc thực hiện sai lệch nội dung danh mục đã gửi cơ quan quản lý.
    3. Sửa đổi, bổ sung quy định về công tác thanh tra, kiểm tra: Thiết lập quy trình, thẩm quyền và nội dung kiểm tra thực tế các hoạt động tôn giáo theo danh mục đã tiếp nhận.
    4. Tiếp tục đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật: Đổi mới phương thức tập huấn, nâng cao năng lực cho cán bộ công chức cơ sở và hướng dẫn trực tiếp cho chức sắc, người đứng đầu các tổ chức tôn giáo.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận đạt được các kết quả và đóng góp cụ thể:

  • Về mặt học thuật và lý luận: Khóa luận là công trình nghiên cứu chuyên biệt đầu tiên làm rõ bản chất pháp lý của thủ tục "thông báo danh mục hoạt động tôn giáo", phân biệt rành mạch với thủ tục "thông báo hoạt động tôn giáo" thông thường và cơ chế quản lý theo mô hình phân cấp 4 tầng nấc hành chính tại Việt Nam.
  • Về mặt thực tiễn và số liệu: Tổng hợp và công bố bức tranh toàn diện về số liệu tiếp nhận hồ sơ thông báo hoạt động tôn giáo giai đoạn 2020–2023 (với hơn 98.900 thông báo bổ sung và 20.127 thông báo hằng năm của các tổ chức tôn giáo trực thuộc); chỉ ra nguyên nhân phát sinh các hồ sơ gửi sai thẩm quyền trong giai đoạn chuyển giao văn bản pháp luật.
  • Về mặt lập pháp và quản lý: Đề xuất trực diện 4 giải pháp lập quy có giá trị thực tiễn, đặc biệt là kiến nghị bổ sung chế tài xử phạt hành chính và quy chế thanh tra nội dung thông báo danh mục nhằm khắc phục các khoảng trống pháp lý của Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu giới hạn nguồn dữ liệu thứ cấp trong khung thời gian 2020–2023; số liệu thống kê chi tiết theo từng năm của cấp xã chưa được bóc tách đồng đều giữa các địa phương trên cả nước do phụ thuộc vào tổng hợp báo cáo từ Ban Tôn giáo Chính phủ.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng đánh giá tác động sau khi Chính phủ ban hành các văn bản sửa đổi, bổ sung chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tín ngưỡng, tôn giáo; nghiên cứu sâu về mô hình số hóa hoàn toàn và liên thông dữ liệu tiếp nhận thông báo danh mục hoạt động tôn giáo qua Cổng Dịch vụ công quốc gia.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên cao học ngành Luật, Luật Hành chính, Quản lý nhà nước, Tôn giáo học phục vụ việc nghiên cứu đề tài quản lý nhà nước về tôn giáo.
  • Cán bộ, công chức làm công tác tôn giáo tại Ban Tôn giáo Chính phủ, Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ và UBND cấp xã tham khảo quy trình phân cấp thẩm quyền, tiếp nhận và xử lý biểu mẫu B30 theo Nghị định số 95/2023/NĐ-CP.
  • Các tổ chức tôn giáo, chức sắc, chức việc tham khảo để nắm rõ trình tự, thời hạn (30 ngày đối với thông báo hằng năm, 20 ngày đối với thông báo bổ sung) và cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận hồ sơ theo địa bàn hoạt động.

Câu hỏi thường gặp

1. Thủ tục "thông báo danh mục hoạt động tôn giáo hằng năm" và "thông báo danh mục hoạt động tôn giáo bổ sung" khác nhau như thế nào về thời hạn thực hiện? Theo Điều 43 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016, thông báo danh mục hoạt động tôn giáo hằng năm được thực hiện một lần duy nhất chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày tổ chức được công nhận, chấp thuận hoặc cấp chứng nhận đăng ký. Đối với các hoạt động phát sinh ngoài danh mục đã thông báo, người đại diện nộp thông báo bổ sung chậm nhất là 20 ngày trước khi diễn ra hoạt động.

2. Thẩm quyền tiếp nhận hồ sơ thông báo danh mục hoạt động tôn giáo được phân định theo nguyên tắc nào? Thẩm quyền phân theo địa bàn hoạt động của tổ chức:

  • Hoạt động trong phạm vi 1 xã: Nộp tại UBND cấp xã.
  • Hoạt động trên địa bàn nhiều xã thuộc 1 huyện: Nộp tại UBND cấp huyện (Phòng Nội vụ tiếp nhận).
  • Hoạt động trên địa bàn nhiều huyện thuộc 1 tỉnh: Nộp tại cơ quan chuyên môn về tôn giáo cấp tỉnh (Ban Tôn giáo thuộc Sở Nội vụ; riêng tỉnh Hà Giang và Bạc Liêu là Ban Dân tộc - Tôn giáo).
  • Hoạt động trên địa bàn nhiều tỉnh: Nộp tại Ban Tôn giáo Chính phủ (Bộ Nội vụ).

3. Hiện nay thủ tục thông báo danh mục hoạt động tôn giáo sử dụng biểu mẫu nào? Thủ tục sử dụng thống nhất Mẫu B30 ("Thông báo danh mục hoạt động tôn giáo hằng năm/bổ sung") quy định tại Phụ lục Danh mục các biểu mẫu ban hành kèm theo Nghị định số 95/2023/NĐ-CP ngày 29/12/2023 của Chính phủ.

4. Vì sao trong giai đoạn 2020–2021 lại xuất hiện tình trạng một số tổ chức gửi hồ sơ sai cơ quan có thẩm quyền? Giai đoạn 2020–2021 là thời gian đầu thực thi Luật Tín ngưỡng, tôn giáo 2016 (luật này bãi bỏ thủ tục "đăng ký chương trình hoạt động hằng năm" của Pháp lệnh 2004 và thay bằng thủ tục "thông báo danh mục"). Một số tổ chức tôn giáo chưa cập nhật kịp thời sự thay đổi quy định nên đã thực hiện đồng thời cả hai thủ tục hoặc gửi vượt cấp lên Ban Tôn giáo Chính phủ thay vì gửi cơ quan cấp tỉnh/huyện.

5. Pháp luật hiện hành về thông báo danh mục hoạt động tôn giáo còn thiếu những chế tài gì? Pháp luật hiện hành chưa có quy định chi tiết về danh mục các hoạt động bắt buộc phải nêu trong văn bản, thiếu quy định cụ thể về nội dung thanh tra, kiểm tra sau tiếp nhận và đặc biệt chưa có chế tài xử phạt vi phạm hành chính đối với các tổ chức, cá nhân không thực hiện hoặc thực hiện sai quy định thông báo danh mục hoạt động tôn giáo.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Trần Gia Bảo đã nghiên cứu toàn diện cơ sở lý luận, khung pháp lý và thực tiễn thi hành thủ tục quản lý thông báo danh mục hoạt động tôn giáo tại Việt Nam giai đoạn 2020–2023. Công trình đã làm rõ vai trò thiết yếu của công tác quản lý thông báo trong việc bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và phòng chống hành vi lợi dụng tôn giáo để trục lợi. Thông qua việc phân tích các tồn tại và nguyên nhân phát sinh hồ sơ sai thẩm quyền, khóa luận đã đề xuất 4 nhóm giải pháp lập pháp và hành chính xác đáng nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về tôn giáo trong giai đoạn hiện nay.