Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KINH DOANH THUỐC BVTV TẠI MỘT TỈNH THÀNH PHỐ 1. Cơ sở lý luận về kinh doanh thuốc BVTV 1. Các khái niệm cơ bản Theo Luật Bảo vệ và Kiểm dịch thực vật (BV&KDTV) số 41/2013/QH13 ngày 25 tháng 11 năm 2013 đưa ra khái niệm về thuốc bảo vệ thực vật: “Thuốc hóa học bảo vệ thực vật là chất hoặc hỗn hợp các chất hoặc chế phẩm vi sinh vật có tác dụng phòng ngừa, ngăn chặn, xua đuổi, dẫn dụ, tiêu diệt hoặc kiểm soát sinh vật gây hại thực vật; điều hòa sinh trưởng thực vật hoặc côn trùng; bảo quản thực vật; làm tăng độ an toàn, hiệu quả khi sử dụng thuốc BVTV”. Thuốc hóa học bảo vệ thực vật là hàng hóa hạn chế kinh doanh, kinh doanh có điều kiện và phải được quản lý theo danh mục.
Hàng năm, Bộ trưởng Bộ NN&PTNT ban hành danh mục thuốc BVTV được phép sử dụng ở Việt Nam và danh mục thuốc BVTV cấm sử dụng ở Việt Nam. [8] Nhà nước áp dụng biện pháp thích hợp về điều hòa cung cầu, tài chính, tiền tệ và biện pháp kinh tế, hành chính cần thiết khác để tác động vào sự hình thành và vận động của giá, không để giá hàng hóa, dịch vụ tăng quá cao hoặc giảm quá thấp bất hợp lý nhằm tránh tình trạng đầu cơ độc quyền lũng đoạn thị trường thuốc BVTV. Bên cạnh đó, các cơ sở buôn bán thuốc BVTV phải có niêm yết giá không gây nhầm lẫn cho khách hàng về mức giá bán hàng hóa. Đặc điểm của kinh doanh thuốc BVTV Có rất nhiều khía cạnh khác nhau giữa kinh doanh thuốc BVTV với các kinh doanh hang hóa khác.
Vì, thuốc BVTV là con dao hai lưỡi, khi sử dụng thuốc theo đúng nguyên tắc “4 đúng” (đúng thuốc, đúng lúc, đúng liều lượng và đúng kỹ thuật) thì thuốc sẽ phát huy tối đa hiệu quả phòng trừ sâu bệnh và cỏ dại trên ruộng lúa, và cây trồng khác nếu không, thuốc sẽ có tác dụng ngược lại, làm ảnh hưởng đến cây trồng, vật nuôi, sức khỏe con người và môi trường sinh thái. Sự khác biệt này có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng nhiều đến tình hình sản xuất kinh doanh và buôn bán thuốc BVTV. 6 - Đặc điểm khác biệt cơ bản của kinh doanh thuốc BVTV là kinh doanh hàng hóa đặc thù: Thuốc BVTV là hàng hóa hạn chế kinh doanh, kinh doanh có điều kiện và phải được quản lý theo danh mục. QLNN để lượng thuốc BVTV được sử dụng trên đồng ruộng “càng ít càng tốt”.
Sản phẩm thuốc BVTV đa dạng, cùng hoạt chất thuốc, nhưng chất lượng lại khác nhau. Bên cạnh đó, địa bàn phân bố các cửa hàng bán lẻ ở các vùng nông thôn, phân tán xen lẫn với các khu vực dân cư sinh sống nên tạo ra sự khó khăn trong công tác quản lý và kiểm định chất lượng thuốc BVTV, đòi hỏi cán bộ quản lý phải có trình độ chuyên môn BVTV, (Đào Trọng Ánh, 1998). Hiện nay, kinh doanh thuốc BVTV còn nhiều bật cập. Theo thống kê của Bộ NN & PTNT, đến tháng 12/2010 có 28.750 đại lý, cửa hàng buôn bán thuốc BVTV trong phạm vi cả nước, trong đó có tới 16% số cơ sở buôn bán vi phạm.
Việc vi phạm chủ yếu là: Cơ sở không đăng ký kinh doanh, điểm bán lẻ mang tính thời vụ và địa điểm bán không cố định nên khó khăn cho công tác quản lý; Mặc dù, Nhà nước đã ban hành nhiều qui định về chuẩn hóa trình độ của người được cấp giấy chứng đủ điều kiện buôn bán thuốc BVTV nhưng việc thực thi còn gặp rất nhiều khó khăn. Theo điều tra, khoảng 26,8% số hộ nông dân mua thuốc dựa trên khuyến cáo của các cơ sở kinh doanh thuốc BVTV, trong khi đó trình độ của người bán thuốc. - Những người tư vấn trực tiếp cho người nông dân lại khá thấp: 28,7% có trình độ trung cấp nông nghiệp đại học chuyên ngành BVTV và 82% số đại lý còn lại mới chỉ qua các lớp huấn luyện ngắn ngày; Hệ thống kho chứa và cửa hàng buôn bán thuốc BVTV chưa được quy hoạch rõ ràng. Phần lớn các cửa hàng buôn bán thuốc BVTV nằm khá gần khu dân cư (chiếm 90%) và chưa có hệ thống kho chứa riêng biệt; Đi kèm với đó công tác quản lý các cơ sở sản xuất kinh doanh, buôn bán thuốc BVTV của chính quyền các cấp huyện, cấp xã còn yếu (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2013).
Kinh doanh thuốc BVTV chủ yếu là do nhập khẩu: rất đa dạng về mẫu mã và chủng loại nhưng thông tin về thuốc BVTV không được cung cấp đầy đủ đến người sử dụng. Trong quy mô sản xuất nhỏ, cá thể, người nông dân thường tự lựa chọn và sử dụng thuốc BVTV hoặc phụ thuộc vào sự tư vấn, hướng dẫn của người bán hàng. Việc sử dụng thuốc BVTV trên thực tế còn tiềm ẩn nhiều nguy cơ, sử dụng thuốc còn tùy tiện chỉ quan tâm đến hiệu quả kinh tế mà không quan tâm đến bảo vệ sức 7 khỏe cộng đồng và môi trường. Số liệu điều tra năm 2010 cho thấy, nông dân tự hỗn hợp hai hay nhiều loại thuốc BVTV với nhau (chiếm 87,9%), thường theo hướng dẫn của người bán (chiếm 24,7%), người quen (chiếm 2,63%) và kinh nghiệm bản thân (chiếm 28,9%).
Mặc dù, Nhà nước đã ban hành qui định xử phạt đối với việc người nông dân sử dụng các loại thuốc BVTV trong danh mục thuốc BVTV hạn chế sử dụng hoặc cấm sử dụng, nhưng công tác thanh tra giám sát và xử phạt vi phạm đối với người trực tiếp sử dụng mới dừng lại ở biện pháp nhắc nhở và tuyên truyền giáo dục mà chưa tiến hành xử phạt hành chính (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2013). Kinh doanh mang tính mùa vụ và không ổn định: Do bản chất sinh học của SXNN mà các doanh nghiệp tham gia kinh doanh thuốc BVTV phải đối phó với tình huống mùa vụ trong kinh doanh. Tính mùa vụ này gây ra do cầu kinh doanh thuốc BVTV để phòng trừ sâu bệnh hại là khác nhau đối với từng giai đoạn sinh trưởng và phát triển của từng loại cây trồng. Thuốc BVTV là một mặt hàng thiết yếu phục vụ cho sản xuất nông nghiệp thực hiện niêm yết giá và bình ổn giá.
Sự can thiệp của Chính phủ nhằm khắc phục tính mùa vụ, sự không ổn định của thời tiết và thiên tại dịch họa gây tác động xấu đến sản xuất nông nghiệp. Kinh doanh phức tạp trong công tác quản lý: cơ chế vận hành hoạt động quản lý Nhà nước về kinh doanh thuốc BVTV dựa vào hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về: Quản lý thuốc BVTV, Quản lý thị trường, Quản lý môi trường, Quản lý chất lượng. đòi hỏi sự phối kết hợp của nhiều cơ quan QLNN thuộc nhiều thành phần khác nhau, đòi hỏi tính chuyên nghiệp và liên tục. Như vậy, Nhà nước phải thống nhất quản lý thị trường thuốc BVTV ở tất cả các khâu từ đăng ký; nhập khẩu; điều kiện sản xuất, buôn bán thuốc BVTV; số lượng, chất lượng, chủng loại và giá thuốc lưu thông trên thị trường đến việc sử dụng thuốc BVTV theo quy định của pháp luật.
Cơ sở lý luận về QLNN đối với kinh doanh thuốc BVTV 1. Các khái niệm cơ bản QLNN về kinh doanh thuốc BVTV có thể hiểu là sự tác động có chủ đích của Nhà nước đối với kinh thuốc bảo vệ thực vật bằng quyền lực của Nhà nước , thông qua pháp luật, chính sách, công cụ, lực lượng vật chất và 8 tài chính, lên tất cả các hoạt động sản xuất kinh doanh, mua bán thuốc bảo vệ thực vật nhằm tăng cường QLNN về kinh doanh thuốc bảo vệ thực vật để bảo vệ sản xuất, bảo đảm an ninh lương thực, sức khỏe con người và môi trường. Chủ thể, khách thể, công cụ, phương pháp QLNN về kinh doanh thuốc BVTV Thuốc BVTV là hàng hóa hạn chế kinh doanh và là mặt hàng kinh doanh có điều kiện, cấu trúc quản lý Nhà nước về kinh doanh thuốc BVTV được thể hiện thông qua 5 hợp phần: Chủ thể: Quản lý là các các cơ quan Nhà nước thực hiện quyền quản lý kinh doanh thuốc BVTV theo cấp hành chính: Chính phủ, các bộ, ngành và chính quyền địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp, cơ quan chuyên môn BVTV, cơ quan Quản lý thị trường.Sự tham gia của các cơ quan quản lý Nhà nước này nhằm hạn chế những mặt trái của cơ chế kinh doanh, tự điều tiết phát sinh ra cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan này được phân công, phân cấp thực thi hoạt động thanh tra kiểm tra, giám sát việc sản xuất kinh doanh, buôn bán thuốc BVTV theo pháp luật.
Kinh doanh thuốc BVTV phức tạp phải chịu sự quản lý, kiểm tra và giám sát của nhiều cơ quan ban ngành khác nhau, đòi hỏi tính chuyên nghiệp và liên tục. Khách thể: Quản lý kinh doanh thuốc BVTV với hai đối tượng chính gồm sản phẩm thuốc BVTV và các tác nhân tham gia trên thị trường như: chủ các cơ sở sản xuất kinh doanh, buôn bán và người sử dụng thuốc BVTV, trong quá trình tương tác phải tuân thủ các quy định của Luật BV&KDTV năm 2013 và quy luật kinh tế khách quan. Thuốc BVTV là một mặt hàng kinh doanh đặc thù không giống loại hàng hóa khác trên, đây là mặt hàng yêu cầu các điều kiện sản xuất kinh doanh, buôn bán khắt khe hơn các loại hàng hóa thông thường khác trên thị trường. Quản lý để lượng thuốc BVTV được sử dụng “càng ít càng tốt”.
Thuốc BVTV là một sản phẩm khác biệt không khuyến khích dùng nhiều mà hướng đến dùng đúng, dùng đủ, bảo đảm chất lượng, an toàn cho người và sản phẩm nông nghiệp. Vì, việc sử dụng nhiều thuốc BVTV có tác động tiêu cực ảnh hưởng nguy hại đến sức khỏe con người và môi trường (Quốc hội, 2013). Người bán lẻ thuốc BVTV, chủ yếu là các cửa hàng bán lẻ, họ xuất phát là những người nông dân ít có trình độ hiểu biết sâu về thuốc BVTV, nên việc cấp phép điều kiện buôn bán cho các đối tượng này gặp 9 nhiều khó khăn, nhất là việc tổ chức tập huấn trước khi cấp chứng chỉ hành nghề (Đào Trọng Ánh, 2001). [2] Công cụ: Quản lý là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Nhà nước dùng pháp luật tác động vào ý chí con người để điều chỉnh hành vi của các tác nhân tham gia kinh doanh thuốc BVTV (Đào Trọng Ánh, 2002).