CHƯƠNG I THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HỌAT ĐỘNG CỦA CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH QUY MÔ NHỎ TẠI VIỆT NAM : NHỮNG ƯU ĐIỂM VÀ BẤT CẬP 1. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam. Môi trường kinh tế xã hội Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ ở nước ta gắn liền với chiến lược xoá đói giảm nghèo mà trọng tâm là tạo cơ hội cho người nghèo thoát khỏi đói nghèo bằng cách thúc đẩy các hoạt động tạo thu nhập và cải thiện đời sống của họ. Sự song hành của hai quá trình này được lý giải bởi một lý do dễ hiểu là bất cứ hoạt động nào của đời sống xã hội cũng cần phải có “vốn”.
Và đặc biệt, người nghèo lại càng cần vốn hơn hết, nhưng lại khó tiếp cận nguồn vốn hơn hết bởi vì họ không có tải sản đáng giá có thể quy đổi thành vốn. Từ năm 1986, cùng với quá trình đổi mới, Nhà nước ta đã xác định và xây dựng chiến lược xoá đói giảm nghèo cấp quốc gia, mà trong đó công cụ tài chính đóng một vai trò rất quan trọng. Mục tiêu của chiến lược này là nhằm giải quyết những nguyên nhân gây ra nghèo đói, thông qua các biện pháp khác nhau, trong đó việc tăng cường khả năng tiếp cận các nguồn lực cho người nghèo là một biện pháp then chốt. như vậy, có thể khẳng định, tài chính như một công cụ đắc lực tạo ra “cú hích” ban đầu đề người nghèo có thể trang bị công cụ, phương tiện lao động, tạo ra cơ sở để thực hiện các hoạt động sản xuất, kinh doanh, cải thiện và nâng cao thu nhập của mình.
14 Vấn đề đạt ra là, làm thế nào để kết nối giữa công cụ (vốn) và đối tượng (người ngèo) trong chiến lược xoá đói giảm nghèo này? Câu trả lời là cần có những định chế, trong đó bao gồm các quy định của pháp luật liên quan đến việc làm thế nào để người nghèo tiếp cận được các nguồn lực, mà cụ thể trong trường hợp này là làm thế nào để nguồn vốn đến được với người nghèo hay người nghèo tiếp cận được nguồn vốn. Và như vậy vai trò của các tổ chức tín dụng, của hệ thống ngân hàng được đặt ra, cũng như các hoạt động tài chính – tín dụng phục vụ cho xoá đói giảm nghèo bắt đầu hình thành. Đầu những năm 1990, Nhà nước bắt đầu thực hiện một cách sâu rộng hơn chính sách tín dụng cho người nghèo nói chung, đặc biệt đối với khu vực nông thôn thông qua việc phát triển hệ thống dịch vụ tài chính cho người nghèo và cung cấp tín dụng trực tiếp cho các hộ nông dân. Hệ thống ngân hàng được cải cách sâu rộng, chuyển từ hệ thống ngân hàng một cấp sang hai cấp, đơn giản hoá thủ tục, áp dụng lãi suất hợp lý và khác nhau cho từng khu vực.
Tất cả những điều đó đã tạo tiền đề thuận lợi cho sự hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam. Môi trường pháp luật Cùng với việc chuyển đổi nền kinh tế theo cơ chế thị trường, hệ thống pháp luật của chúng ta đã từng bước được điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện, thông qua đó vừa quản lý, vừa định hướng cho sự phát triển các hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội. Trong đó pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ cũng tững bước được hình thành và phát triển. Bộ Luật dân sự 1995, Bộ Luật dân sự 2005 và vai trò của chúng đối với hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức TCQMN tại Việt Nam: 15 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam cũng gắm liền với sự ra đời của Bộ luật dân sự năm 1995.
Trong khi Luật các tổ chức tín dụng chưa “đã động” gì nhiều đến tổ chức và hoạt động của các tổ chức này, thì Bộ luật dân sự năm 1995 đã có tác động và tạo ra một “khuôn khổ” hoạt động của chúng thông qua chế định “Hợp đồng vay tài sản” gồm các điều từ 467 đến 475 Bộ luật dân sự. Thông qua chế định này, Bộ luật dân sự cho phép xác định quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng vay tài sản, quy định về lãi suất, quyền sở hữu đối với tài sản vay. Năm 2005, Bộ luật dân sự mới được ban hành, trong đó vẫn duy trì và bổ sung, hoàn thiện thêm nội dung của chế định này. Như vậy, với những quy định về hợp đồng vay tài sản, Bộ luật dân sự đã tạo ra cơ sở pháp lý cần thiết để các bên chủ thể trong quan hệ vay tài sản có cơ sở xác lập các quyền và nghĩa vụ cụ thể của họ, xác định mức lãi suất hợp lý và hợp pháp.
Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính năm 1990, luật các tổ chức tín dụng năm 1997 được sửa đổi bổ sung năm 2004 và vai trò của chúng đối với hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức TCQMN tại Việt Nam: Sự ra đời của Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính năm 1990 đã tác động trực tiếp đến các hoạt động trong lĩnh vực tài chính ngân hàng. Đúng như tên gọi của mình, Pháp lệnh này chỉ quy định tổ chức, hoạt động của các ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính. Tuy nhiên trong nội hàm của nó đã chứa đựng những nội dung liên quan đến hoạt động tài chính tín dụng bao gồm hoạt động tài chính tín dụng có quy mô nhỏ. Măc dù pháp lệnh này chưa “bao sân” được hết các hoạt động tín dụng đang diễn ra một cách hợp pháp trong đời sống xã hội, chưa mở rộng phạm vi điều chỉnh đến các tổ chức có hoạt động tín dụng khác ngoài ba loại hình tổ chức nêu trên, tuy nhiên chính những quy định này sẽ tạo ra tiền đề cho sự hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ.
16 Trong điều kiện kinh tế - xã hội có những chuyển biến nhanh chóng, cơ chế thị trường ở nước ta đã được xác lập một cách rõ nét, các hoạt động tín dụng ngân hàng ngày cáng phát triển phong phú và đa dạng, chiếc áo “Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính” trở nên cũ và chật hẹp, không còn phù hợp nữa. Luật các tổ chức tín dụng ra đời năm 1997 như một sự tất yếu nhằm “bảo đảm hoạt động của các tổ chức tín dụng được lành mạnh, an toàn và có hiệu quả; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân; góp phần thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa”3. Luật này đã mở rộng phạm vi điều chỉnh, không chỉ quy định tổ chức, hoạt động của các tổ chức tín dụng mà còn điều chỉnh hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác. Như vậy có thể nói từ đây hoạt động ngân hàng của các tổ chức không phải là tổ chức tín dụng sẽ được chính thức điều chỉnh bởi Luật các tổ chức tín dụng trong đó bao gồm cả các hoạt động cung cấp các dịch vụ tài chính, ngân hàng ở quy mô nhỏ cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp, đặc biệt là hộ gia đình nghèo và người nghèo mà theo cách gọi ngày nay là hoạt động tài chính quy mô nhỏ (hay tài chính vi mô – theo cách gọi của những nhà kinh tế).
Mặt khác, Luật này cũng đã tạo ra những cơ sở pháp lý rất cần thiết và quan trọng, xác định sự “ủng hộ” của Nhà nước cho các hoạt động tài chính ngân hàng cho các tổ chức không phải là tổ chức tín dụng, trong đó xác định: Các tổ chức không phải là tổ chức tín dụng có thể được Ngân hàng Nhà nước cho phép thực hiện một số hoạt động ngân hàng khi đáp ứng một số điều kiện nhất định4, cụ thể là: a) Hoạt động ngân hàng là cần thiết và có liên quan chặt chẽ với hoạt động chính; b) Có đủ vốn, điều kiện vật chất phù hợp với yêu cầu của hoạt động ngân hàng; 3 Lời nói đầu, Luật các tổ chức tín dụng năm 1997. 4 Xem khoản 2, Điều 22, Luật các tổ chức tín dụng năm 1999. 17 c) Có đội ngũ cán bộ am hiểu hoạt động ngân hàng; d) Có phương án kinh doanh khả thi về hoạt động ngân hàng. Thông qua Luật này, nhà nước thống nhất quản lý mọi hoạt động ngân hàng, phát triển các ngân hàng chính sách hoạt động không vì mục đích lợi nhuận phục vụ người nghèo và các đối tượng chính sách khác nhằm thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước đồng thời bảo hộ quyền sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp khác trong hoạt động của các tổ chức tín dụng hợp tác nhằm tạo điều kiện cho người lao động tương trợ nhau trong sản xuất và đời sống; xây dựng các ngân hàng phục vụ phát triển nông nghiệp, nông thôn và nông dân với các chính sách ưu đãi về vốn, lãi suất và các điều kiện vay vốn5.
Luật này cũng xác định chính sách tín dụng của nhà nước ta là động viên các nguồn lực trong nước là chính đồng thời tranh thủ tối đa nguồn lực ngoài nước đồng thời có chính sách tín dụng ưu đãi về vốn, lãi suất, điều kiện, thời hạn vay vốn đối với nông nghiệp, nông thôn và nông dân và tại các vủng miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác6.