Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ 1. Cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra thuế 1. Khái niệm về hoạt động thanh tra thuế Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển Pháp luật Anh – Việt: “thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối tượng thanh tra”.
Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích: “thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động có tính trực thuộc”. Còn theo Từ điển tiếng Việt, “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” và “ thanh tra là loại hình đặc biệt của kiểm tra”. Có thể thấy, trong hoàn cảnh kinh tế- xã hội hiện nay, hoạt động thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định (thường có yếu tố Nhà nước) và đặt trong phạm vi quyền hạn của chủ thể nhất định. Theo Thanh tra chính phủ (2008) “ thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo thứ tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý Nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Thanh tra là hoạt động nhân danh quyền lực công tác động đến đối tượng quản lý để nâng cao tính tuân thủ, bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
5 Trên thế giới, đa số các nước xác định thanh tra thuế là một hoạt động thanh tra chuyên ngành – hoạt động thanh tra của cơ quan có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành lĩnh vực. Cũng theo phương pháp tiếp cận này, Kircher (2008) cho rằng “ thanh tra thuế là kiểm tra báo cáo thuế của một tổ chức hay cá nhân do Cơ quan thuế thực hiện để xác định mức độ tuân thủ luật và chính sách thuế của nhà nước đang áp dụng”. Theo Badara (2012) “thanh tra thuế là hoạt động của Cơ quan thuế nhằm thiết lập một cơ quan thuế hiệu quả và độc lập để thường xuyên đối phó với thay đổi kinh tế, đưa ra các chiến lược phù hợp để giải quyết tranh chấp thuế giữa cơ quan thuế và người nộp thuế một cách có trách nhiệm, để duy trì cơ chế hiệu quả giải quyết các kỹ thuật tránh thuế, trốn thuế hiện đang có sẵn với người nộp thuế khác nhau”. Tại việt nam, tổng cục thuế (2010) xác định “thanh tra thuế là hoạt động giám sát của cơ quan thếu đối với các hoạt động, giao dịch liên quan đến phát sinh nghĩa vụ thuế và tình hình thực hiện thủ tục hành chính thuế, chấp hành nghĩa vụ nộp thuế của người nộp thuế, nhằm bảo đảm pháp luật thuế được thực thi nghiêm chỉnh trong đời sống kinh tế - xã hội”.
Học viện tài chính (2009) có quan điểm “thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của tổ chức chuyên trách làm công tác kiểm tra của cơ quan thuế đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vị trái pháp luật”. Tổng hợp các quan niệm nêu trên, có thể hiểu “thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với người nộp thuế nhằm kết luận về việc chấp hành các quy định pháp luật thuế; đánh giá ưu điểm – khuyết điểm, góp phần hoàn thiện chính sách, cơ chế quản lý thuế; phòng ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật thuế, nâng cao tính tuân thủ của người nộp thuế… Thanh tra thuế là những hoạt động giám sát của cơ quan thuế đối với hoạt động giao dịch liên quan đến phát sinh nghĩa vụ thuế và tình hình thực 6 hiện thủ tục hành chính thuế cũng như tình hình chấp hành nghĩa vụ thuế của người nộp thuế nhằm đảm bảo pháp luật thuế được thực hiện nghiêm chỉnh. Là một trong các chức năng cơ quan của cơ quan thuế, thanh tra thuế góp phần quan trọng trong việc bảo đảm tính công bằng trong thực thi pháp luật thuế, đồng thời làm cho người nộp thuế luôn ý thức rằng có một hệ thống giám sát hiệu quả tồn tại, từ đó thúc đẩy họ tự giác tuân thủ pháp luật thuế… 1. Nguyên tắc hoạt động thanh tra thuế Nguyên tắc của hoạt động thanh tra là tập hợp các quy định, quy tắc, chuẩn mức bắt buộc phải thực hiện xuyên suốt trong quá trình hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra.
Nguyên tắc của hoạt động thanh tra nói chung là tuân thủ pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Hoạt động thanh tra phải đảm bảo không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra (Thanh tra chính phủ, 2008). Đối với cơ quan thuế, ngoài những nội dung nêu trên, thanh tra thuế cần đảm bảo nguyên tắc thực hiện trên cơ sở phân tích thông tin, dữ liệu liên quan đến người nộp thuế, đánh giá việc chấp hành pháp luật của người nộp thuế, xác minh và thu thập chứng cứ để xác định hành vi vi phạm pháp luật về thuế. Các nguyên tắc cơ bản của thanh tra thuế như sau: Tuân thủ quy trình thanh tra Khi tiến hành thanh tra, cơ quan thuế và cán bộ thanh tra thuế cần thực hiện theo đúng quy trình thanh tra thuế, quy trình thanh tra chuyên ngành hoặc thanh tra hành chính.
Cán bộ thanh tra và đoàn thanh tra không được làm tắt các bước, bỏ qua các khâu, công đoạn, thủ tục cho là không nôn nóng, vội vàng kết thúc cuộc thanh tra. Việc làm tắt các bước, sai quy trình sẽ dễ gây rủi ro không những có chính đoàn thanh tra mà còn làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến hình ảnh, uy tín, tính nghiêm minh của cơ quan thuế và pháp luật thuế, dễ dẫn 7 đến các hậu quả nghiêm trọng. Hơn nữa, việc vi phạm quy trình thanh tra thuế sẽ khiến quy định của cơ quan thuế sau thanh tra bị tuyên vô hiệu khi có sự khiếu nại, khởi kiện của người nộp thuế hoặc khiến người nộp thuế từ chối tuân thủ các kết luận thanh tra. Hiệu quả Nguyên tắc hiệu quả rất quan trọng đối với thanh tra thuế.
Đảm bảo nguyên tắc hiệu quả trong thanh tra thuế có nghĩa là cơ quan thuế phải đạt được mục tiêu thanh tra đã đề ra với nguồn lực hạn chế. Mục tiêu thanh tra thể hiện trên hai mặt: định lượng và định tính. Hiệu quả về mặt định lượng được thể hiện ở số thuế truy thu lẫn số lượng hành vi vi phạm phát hiện qua thanh tra…Hiệu quả về mặt định tính thể hiện ở việc thanh tra thuế nâng cao tính tuân thủ của người nộp thuế, răn đe và ngăn chặn ý định gian lận của người nộp thuế. Nguyên tắc này đáp ứng được việc đảm bảo nguồn thu và ngăn chặc các hành vi không tuân thủ pháp luật thuế, nâng cao hiệu quả quản lý thuế.
Để đạt được hiệu quả, thanh tra thuế phải dựa trên cơ sở phân tích thông tin, áp dụng phương pháp phân tích rủi ro nhằm phân loại rủi ro thanh tra thuế, phải phù hợp với khả năng của người nộp thuế trong việc tuân thủ các kết luận về thuế. Chính xác, khách quan, trung thực Tính chính xác đòi hỏi chủ thể thanh tra phải nhận thức đúng vấn đề, nội dung thanh tra; xác định, đánh giá đúng bản chất của sự việc để kết luận thanh tra mang tính chính xác. Tính chính xác đảm bảo cho thanh tra thuế đạt hiệu quả cao. Để đảm bảo tính chính xác, cán bộ thanh tra và đoàn thanh tra phải có quan điểm đúng đắn và phải có kiến thức, năng lực đáp ứng yêu cầu công tác.
Tính khách quan yêu cầu chủ thể thanh tra thuế phải phản ánh đúng sự vật, hiện tượng như nó vốn có, không được lồng ý kiến chủ quan khi mô tả sự vật, hiện tượng. Tính khách quan và tính chính xác có mối quan hệ tác động qua lại. Tính khách quan tạo tiền đề cho việc kết luận chính xác và kết luận thanh tra thuế chính xác góp phần đảm bảo tính khách quan của thanh tra thuế. 8 Tính trung thực đòi hỏi chủ thể thanh tra thuế phải tuân thủ các quy tắc về đạo đức nghề nghiệp, phản ánh đúng thực tế sự việc, không thiên lệch, phản ánh sai sự việc dẫn đến kết luận không đúng thực tế.
Công khai, dân chủ, kịp thời Tính công khai thể hiện thông qua việc cơ quan thuế phải thông báo đầy đủ, rõ ràng từ nội dung, kế hoạch, quyết định thanh tra đến kết luận thanh tra để các tổ chức, cá nhân liên quan biết, giám sát và phối hợp thực hiện. Việc công khai hoạt động thanh tra thuế nhằm nâng cao tính khách quan hoạt động thanh tra của cơ quan thuế, hạn chế những tiêu cực phát sinh trong quá trình thanh tra. Tuy nhiên, tùy tính chất của cuộc thanh tra thuể cụ thể, cần có hình thức, mức độ công khai phù hợp để đảm bảo hiệu quả hoạt động thanh tra. Tính dân chủ nhằm tạo cơ hội cho người nộp thuế được trình bày ý kiến, quan điểm về những nội dung thanh tra cũng như về hoạt động cụ thể của đoàn thanh tra, tránh tình trạng áp đặt của cơ quan thuế về các nội dung liên quan đến người nộp thuế.
Thông thường, hoạt động thanh tra thuế nhằm phục vụ các mục tiêu quản lý thuế trong những thời điểm nhất định.
