CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, quyền khiếu nại đã được Hiến pháp ghi nhận và đảm bảo thực hiện; điều này có giá trị vô cùng to lớn trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và phát huy dân chủ ở nước ta. Chương này tập trung phân tích cơ sở lý luận hình thành quyền khiếu nại, những khái niệm cơ bản, đối tượng khiếu nại và quy định về những nguyên tắc trong khiếu nại, giải quyết khiếu nại.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại 1.1 Khái niệm khiếu nại Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý1.
Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “khiếu nại” là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”.2 Từ điển Bách khoa Việt Nam giải thích “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính”.3 Cuốn thuật ngữ hành chính thì giải thích “khiếu nại hành chính là hành vi của cá nhân, của cơ quan hay tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền hoặc lợi ích hợp pháp của mình”.4 Trong khoa học pháp lý cũng có nhiều quan niệm và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ “khiếu nại”. Cụ thể, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước công bố năm 2000, khiếu nại là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng đó gây ra”.5 Có tác giả cho rằng, “khiếu nại hành chính, thực chất là tranh chấp giữa một bên là công dân, tổ chức với một bên là cơ quan quản lý nhà nước do có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho rằng ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của công dân, tổ 1 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2004, tr. 2 Bộ Giáo dục và Đào tạo, Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hóa Việt Nam, Nguyễn Như Ý (Chủ biên): Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999.
3 Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr. 4 Học viện hành chính quốc gia, Bộ Nội vụ: Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, 2002, tr. 5 Thanh tra Nhà nước: Thông tin khoa học, số 3, 2000.6 Hay khiếu nại hành chính là việc công dân yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính.7 Nhìn chung, các khái niệm trên dù có sự khác biệt nhưng đều xác định khiếu nại là sự phản hồi, yêu cầu xem xét lại từ phía người dân đối với cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định của cơ quan nhà nước xâm phạm đến lợi ích của họ.
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 đã đưa ra khái niệm pháp lý về khiếu nại như sau: khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Qua khái niệm trên có thể thấy khiếu nại được chia thành hai nhóm cơ bản: Một là, công dân, cơ quan, tổ chức khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính; Hai là, cán bộ, công chức khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Khái niệm trên đặt ra vấn đề sau: Người khiếu nại chỉ bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức là chưa đầy đủ. Thuật ngữ công dân trong khái niệm có thể suy đoán là công dân Việt Nam, nhưng trên lãnh thổ Việt Nam còn có cá nhân, tổ chức nước ngoài và cả người không quốc tịch.
Bên cạnh đó, viên chức cũng không được đề cập, trong khi đó, viên chức cũng có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật theo quy định của Luật viên chức. Nếu căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật khiếu nại: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì người khiếu nại gồm cả cá nhân, tổ chức nước ngoài. Tuy nhiên, viên chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật viên chức hay không thì Luật vẫn không quy đinh. Căn cứ vào khoản 1 Điều 4 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP thì viên chức vẫn có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật và việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại áp dụng như đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Như vậy, quyền khiếu nại của viên chức đối với quyết định kỷ luật vẫn được pháp luật ghi nhận nhưng cũng đặt ra một vấn đề về kỹ thuật lập quy, bởi Luật khiếu nại thì không quy định nhưng Nghị định hướng dẫn thi hành Luật lại quy định quyền 6 Hoàng Ngọc Giao: Một số vấn đề cần được xem xét nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, Kỷ yếu Hội thảo về dự án Luật khiếu nại, Văn phòng Chính phủ, 2010. 7 Nguyễn Tuấn Khanh: Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb Chính trị quốc gia, 2014, tr. Tuy nhiên, việc liệt kê các chủ thể được quyền khiếu nại như khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại là không phù hợp quy định của khoản 1 Điều 30 Hiến pháp, bởi thuật ngữ quy định trong Hiến pháp là “Mọi người có quyền khiếu nại…”. Bên cạnh khái niệm khiếu nại, các khái niệm liên quan đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại được quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại như sau: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Như đã phân tích ở nội dung khái niệm khiếu nại thì khái niệm về người khiếu nại còn tồn tại hạn chế nhất định bởi chưa bao hàm chủ thể là cá nhân nước ngoài và viên chức. Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại của mình. Nhóm tác giả cho rằng khái niệm này có điểm chưa phù hợp bởi theo khái niệm trên ta có thể hiểu rút khiếu nại là đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại. Nhưng khi muốn rút khiếu nại tức lúc đó đã hoàn tất việc khiếu nại nên việc đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt việc giải quyết khiếu nại sẽ đúng và hợp lý hơn.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. 4 Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Như vậy, để hiểu rõ bản chất của quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại chúng ta cần nắm được những khái niệm liên quan nêu trên. Đặc biệt là các khái niệm về quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật là đối tượng khiếu nại.2 Đặc điểm của khiếu nại Khiếu nại hành chính có những đặc điểm nổi bật sau: Một là, khiếu nại thuộc nhóm quyền chính trị và được ghi nhận trong Hiến pháp. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một khâu trong quy trình quản lý nhà nước, phát huy quyền dân chủ, giúp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước. Nghĩa là trong quản lý nhà nước xuất hiện việc khiếu nại là một hoạt động thường nhật, nhưng khi khiếu nại với số lượng nhiều, gay gắt và kéo dài thì công tác quản lý nhà nước cần phải được xem xét lại.
Hai là, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thể hiện sự dân chủ và có tính chất bảo vệ các quyền khác không bị xâm phạm khi Nhà nước thực hiện chức năng quản lý.
