Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. KHIẾU NẠI, KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH, KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Khiếu nại Khiếu nại là một hiện tượng xã hội, do đó có nhiều quan niệm và cách hiểu khác nhau về khiếu nại. Theo Đại từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên, “khiếu nại” được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”.904] Theo Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật học thì “khiếu nại” là: Những đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ; khiếu nại được thể hiện dưới hình thức viết hoặc trình bày miệng.
Nếu là khiếu nại viết thì đơn khiếu nại phải được ký bởi chính người có quyền hoặc lợi ích bị vi phạm hoặc người giám hộ của người đó, trong đó ghi rõ họ, tên, địa chỉ (hoặc nơi công tác, học tập).67] Dưới góc độ xã hội, khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, đó là sự phản ứng có tính tự nhiên của chủ thể này đối với hành vi của chủ thể khác khi họ cho rằng hành vi đó không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình. Như vậy, theo quan niệm này thì khiếu nại phản ánh hiện tượng vi phạm những quy tắc của cộng đồng và xã hội cần phải có phương thức giải quyết.10] 8 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Dưới góc độ chính trị - pháp lý, khiếu nại là một quyền tự do, dân chủ quan trọng của công dân được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện bởi bộ máy nhà nước. Quyền khiếu nại được coi là “quyền để bảo vệ quyền”, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị hành vi của người khác xâm phạm, nghĩa là “khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể khác của chính người khiếu nại hoặc của người được bảo hộ bị xâm phạm”.720] Xét trong mối quan hệ giữa nhà nước (chủ thể quản lý) với công dân (đối tượng quản lý) thì khiếu nại là sự phản ứng của đối tượng quản lý đối với chủ thể quản lý (nhà nước hoặc nhân viên nhà nước). Do đó, khiếu nại là kênh thông tin “phản hồi” của đối tượng quản lý với các chủ thể quản lý về những tồn tại khuyết điểm của hệ thống quản lý nhà nước.
Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nhà nước kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và hoàn thiện hoạt động quản lý của mình. Khiếu nại là một kênh thông tin có giá trị quan trọng, phản ánh hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì vậy, khiếu nại còn được coi là công cụ để công dân và các thiết chế chính trị - xã hội giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước. Khiếu nại hành chính Là một hiện tượng xã hội nên khiếu nại có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội.
Do đó, dựa vào các tiêu chí khác nhau có thể phân loại khiếu nại thành các nhóm khác nhau. Xét trong mối quan hệ giữa công dân với nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở cả 3 lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước: lĩnh vực lập pháp, lĩnh vực hành pháp và lĩnh vực tư pháp. Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của công dân là quyền khiếu nại hành chính. Theo Từ điển Luật học, khiếu nại hành chính là việc “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.422] Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp, được bảo đảm bởi hệ thống các văn bản pháp luật và bộ máy các cơ quan nhà nước.
Khiếu nại hành chính là một trong những biểu hiện của mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính, khi mà đối tượng quản lý cho rằng những quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính, phát sinh mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý. Trong mối quan hệ pháp lý này, đối tượng quản lý có quyền yêu cầu chủ thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, chủ thể quản lý có nghĩa vụ phải giải quyết khiếu nại hành chính và bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ngược lại, công dân cũng phải có nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại hành chính theo các quy định của pháp luật. Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
[16] “Người khiếu nại” có thể là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ 10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. [16] Dựa vào quy định trên của Luật Khiếu nại năm 2011 có thể phân loại đối tượng của khiếu nại hành chính thành hai nhóm: Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; cơ quan thuộc sở và tương đương; sở và tương đương; cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, tức là của cá nhân, bao gồm: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; thủ trưởng cơ quan thuộc sở và tương đương; Giám đốc sở và tương đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; và các cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan thuộc nhóm thứ nhất. Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Khoản 1 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 (được sửa đổi, bổ sung tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính năm 2010) quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”. 11 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Như vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng khiếu nại hành chính, đó là việc “người sử dụng đất” khiếu nại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý đất đai khi thi hành công vụ, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của “người sử dụng đất”.
Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là “người sử dụng đất”. Theo quy định tại Điều 9 Luật Đất đai năm 2003, “người sử dụng đất” bao gồm: 1. Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế – xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất; 2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; 3.
Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; 4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất; 12 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail. Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất; 6.