Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Bước sang thế kỷ XXI, đói nghèo vẫn là vấn đề mang tính toàn cầu và là thách thức lớn đối với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội. Trên thế giới, có khoảng 2,8 tỷ người sống dưới mức 2 USD/ngày và 1,2 tỷ người sống dưới mức 1 USD/ngày. Tại Việt Nam, sau 20 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, dù nền kinh tế đạt được nhiều thành tựu tăng trưởng quan trọng, tỷ lệ nghèo đói của cả nước năm 2006 vẫn ở mức cao (khoảng 11%) và khoảng cách giàu nghèo có xu hướng ngày càng gia tăng.

Hoàng Su Phì là một huyện vùng cao biên giới nằm ở phía Tây tỉnh Hà Giang, có xuất phát điểm kinh tế thấp, địa hình chia cắt phức tạp và đời sống của đồng bào các dân tộc thiểu số còn gặp nhiều khó khăn. Mặc dù địa phương đã đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế khá, sự phân hóa thu nhập và tỷ lệ hộ nghèo vẫn ở mức cao. Với cương vị là cán bộ công tác tại Phòng Nội vụ - Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Hoàng Su Phì phụ trách theo dõi công tác xóa đói giảm nghèo, tác giả Nguyễn Xuân Tình đã thực hiện chuyên đề tốt nghiệp nhằm đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp cho địa phương.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của chuyên đề được xác định gồm:

  1. Hệ thống hóa các vấn đề lý luận chung, quan niệm, tiêu thức và chuẩn mực đánh giá đói nghèo của các tổ chức quốc tế và Việt Nam.
  2. Khảo sát, phân tích điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội, tổ chức bộ máy quản lý và thực trạng đói nghèo tại huyện Hoàng Su Phì giai đoạn 2001–2006.
  3. Xác định phương hướng, mục tiêu cụ thể và hệ thống các giải pháp, cơ chế chính sách nhằm đẩy mạnh công tác xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện giai đoạn 2006–2010.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Thực trạng đói nghèo, các nhân tố ảnh hưởng và hệ thống cơ chế, chính sách xóa đói giảm nghèo.
  • Phạm vi không gian: Toàn bộ địa bàn huyện Hoàng Su Phì, tỉnh Hà Giang (gồm 24 xã và 1 thị trấn).
  • Phạm vi thời gian: Số liệu thực tế phản ánh giai đoạn 2000–2006; phương hướng và giải pháp áp dụng cho giai đoạn 2006–2010.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Chuyên đề vận dụng hệ thống lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về phát triển kinh tế, tăng gia sản xuất gắn liền với thực hành tiết kiệm ("Làm cho người nghèo thì đủ ăn, người đủ ăn thì khá, giàu, người giàu thì giàu thêm"). Đồng thời, tác giả tổng hợp các khung khái niệm và chuẩn mực nghèo đói quốc tế và quốc gia:

  • Khái niệm nghèo của UNDP (1998): Phân định nghèo con người, nghèo tiền tệ, nghèo cực độ, nghèo chung, nghèo tương đối và nghèo tuyệt đối (chuẩn 1 USD/người/ngày).
  • Khái niệm của Ngân hàng Thế giới (WB): Ngưỡng nghèo lương thực thực phẩm và ngưỡng nghèo chung dựa trên nhu cầu dinh dưỡng 2.100 kcal/người/ngày; chuẩn nghèo toàn cầu theo mức thu nhập dưới 370 USD/người/năm (ESCAP 1995).
  • Khái niệm của ESCAP (1993): Nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối dựa trên mức sống trung bình của cộng đồng.
  • Quy định chuẩn nghèo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội: Chuẩn nghèo năm 1993 (thiếu đói dưới 12 kg gạo/tháng, đói gay gắt dưới 8 kg gạo/tháng), chuẩn nghèo năm 1997, năm 2000 và chuẩn nghèo giai đoạn 2006–2010 ban hành theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 08/7/2005 của Thủ tướng Chính phủ (khu vực nông thôn là từ 200.000 đồng/người/tháng trở xuống; khu vực thành thị là từ 260.000 đồng/người/tháng trở xuống).
  • Chính sách hỗ trợ dân tộc thiểu số: Quyết định số 134/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt.
  • Hệ thống chỉ tiêu đánh giá: Chỉ số chất lượng cuộc sống (PQLI: tuổi thọ, tỷ lệ tử vong trẻ sơ sinh, tỷ lệ mù chữ); Chỉ số phát triển con người (HDI: tuổi thọ, học vấn người lớn, thu nhập bình quân đầu người); tiêu dùng năng lượng calo và GDP bình quân đầu người.
  • Phương pháp tính thu nhập bình quân đầu người: $$N = \frac{Q_T}{N} = \frac{Q - Q_c}{N}$$ (Trong đó: $N$ là thu nhập bình quân một người trong hộ; $Q$ là tổng thu nhập/doanh thu; $Q_c$ là tổng chi phí sản xuất và thuế/lệ phí; $Q_T$ là thu nhập thuần túy; $N$ là số nhân khẩu trong hộ).

Phương pháp nghiên cứu được tác giả kết hợp giữa phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp tài liệu, phương pháp so sánh đối chiếu số liệu theo chuỗi thời gian (2000–2006) và phân tổ theo địa bàn (xã, vùng, dân tộc). Dữ liệu phục vụ nghiên cứu là nguồn số liệu thứ cấp và số liệu điều tra trực tiếp từ Phòng Nội vụ - Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Hoàng Su Phì, báo cáo tổng kết của UBND huyện Hoàng Su Phì và các cơ quan chuyên môn liên quan.

Nội dung chính theo từng chương

Phần I: Một số vấn đề lý luận chung về xoá đói giảm nghèo

Chương này tập trung làm rõ các khái niệm bản chất về đói, nghèo và các chuẩn mực đánh giá. Tác giả phân tích mối quan hệ hữu cơ giữa xóa đói giảm nghèo với tăng trưởng kinh tế, duy trì ổn định chính trị - xã hội và bảo đảm công bằng xã hội. Đói nghèo không chỉ dừng lại ở khía cạnh thiếu hụt vật chất hay lương thực mà còn thể hiện ở sự nghèo đói về văn hóa, hạn chế cơ hội tiếp cận y tế, giáo dục và thông tin.

Tác giả phân loại đói nghèo thành hai nhóm trạng thái: nghèo đói kinh niên (truyền đời, kéo dài nhiều năm) và nghèo đói cấp tính (nghèo mới phát sinh do thiên tai, biến cố kinh tế hoặc phá sản). Về nguyên nhân chung, chương này tổng kết 6 nguyên nhân chủ yếu:

  1. Trình độ sản xuất và tỷ lệ lao động qua đào tạo kỹ thuật còn thấp (cả nước chỉ đạt 16%, khu vực thành thị từ 30–50%).
  2. Bản thân người nghèo thiếu vốn, thiếu đất sản xuất, thiếu kỹ năng và thiếu ý chí vươn lên.
  3. Tình trạng thất nghiệp và thiếu việc làm mùa vụ ở nông thôn.
  4. Điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, thường xuyên chịu thiệt hại do bão lũ (thiệt hại do thiên tai ước tính 6.000 tỷ đồng/năm, vượt mức tăng ngân sách khoảng 4.000 tỷ đồng/năm).
  5. Cơ chế chính sách phân bổ ngân sách chưa đồng bộ (khu vực nông thôn chiếm gần 80% dân số nhưng chỉ nhận 10–20% ngân sách đầu tư).
  6. Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông và truyền thông lạc hậu, làm hạn chế tiếp cận thị trường.

Phần II: Phân tích thực trạng và nguyên nhân đói, nghèo ở huyện Hoàng Su Phì

Phần này trình bày chi tiết về điều kiện tự nhiên, bộ máy quản lý nhà nước và thực trạng phát triển kinh tế - xã hội của huyện Hoàng Su Phì:

  • Điều kiện tự nhiên và dân cư: Huyện thuộc tiểu vùng II (vùng cao núi đất) của Hà Giang, có 24 xã và 1 thị trấn, 4 xã biên giới giáp Trung Quốc với 34,5 km đường biên. Tổng diện tích tự nhiên là trên 63 nghìn ha (đất nông nghiệp trên 14 nghìn ha), gồm 10.264 hộ với 12 dân tộc cùng sinh sống xen kẽ.
  • Tổ chức bộ máy và cán bộ: HĐND huyện gồm 33 đại biểu; UBND huyện có 9 thành viên (tuổi bình quân 45), lãnh đạo 18 phòng ban chuyên môn, 2 đơn vị sự nghiệp và 25 xã, thị trấn với 1.744 công chức. Tại cấp xã có 552 đại biểu HĐND và 119 thành viên UBND. Về trình độ đội ngũ cán bộ (1.488 biên chế thống kê tại Biểu 1): Đại học đạt 8% (134 người), Cao đẳng 16% (277 người), Trung cấp 50% (864 người), Sơ cấp 4% (69 người) và 23% chưa qua đào tạo (400 người).
  • Tình hình kinh tế - hạ tầng (năm 2006): Tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt 13,7%; tổng sản phẩm xã hội đạt 198,78 tỷ đồng (nông nghiệp chiếm 58,7%, công nghiệp - xây dựng chiếm 19,3%, thương mại - dịch vụ chiếm 22%). Thu nhập bình quân đầu người đạt 3,61 triệu đồng/năm; sản lượng lương thực bình quân đạt 420 kg/người/năm. Toàn huyện có 338,2 km đường ô tô (115,2 km được nhựa hóa/bê tông hóa), 100% xã có đường ô tô đến trung tâm, 100% xã có điện thoại cố định và 100% xã có điện lưới hoặc thủy điện mini (6.400 hộ sử dụng điện). Địa phương đã tiếp nhận 14 chương trình, dự án (Chương trình 135, Dự án 120, HPM, CORD, Chia Sẻ, Plan) với tổng vốn đầu tư tăng từ 13,378 tỷ đồng năm 2000 lên hơn 42 tỷ đồng năm 2006.
Tiêu chí thống kê kinh tế - xã hội huyện Hoàng Su Phì Năm 2000 Năm 2006
Tốc độ tăng trưởng kinh tế - 13,7%
Tổng sản phẩm xã hội (tỷ đồng) - 198,78
Thu nhập bình quân đầu người (triệu đồng/năm) - 3,61
Bình quân lương thực đầu người (kg/năm) - 420
Diện tích lúa (ha) 3.411,5 3.609,3
Diện tích ngô (ha) 2.602,4 2.898,8
Diện tích chè (ha) 1.050,5 2.047,0
Tỷ lệ che phủ rừng (%) 37,0% 39,3%
Tỷ lệ xã có điện thoại cố định (%) 54,2% (13/24 xã) 100% (25/25 xã)
Thu ngân sách địa phương (tỷ đồng) ~2,2 2,5
  • Thực trạng và diễn biến đói nghèo:
    • Theo chuẩn cũ (giai đoạn 2001–2005): Tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 17,28% (1.544 hộ năm 2001) xuống còn 9,59% (958 hộ vào đầu năm 2005), bình quân mỗi năm giảm từ 2,5% đến 3,4%.
    • Theo chuẩn mới (Quyết định 170/2005/QĐ-TTg): Cuối năm 2004 toàn huyện có 6.366 hộ nghèo (chiếm 54,79% tổng số hộ); đến năm 2006 còn 4.924 hộ nghèo (chiếm 45,30%).
    • Đặc điểm hộ nghèo: Có 95,5% hộ nghèo tập trung ở khu vực nông thôn; 7% hộ nghèo thiếu ăn từ 1–3 tháng/năm (chiếm 2% tổng số hộ toàn huyện, hàng năm phải cứu trợ trên 1.000 hộ); 55,8% ở nhà tạm bợ (482 hộ); 63,2% chưa có điện sinh hoạt (546 hộ); 100% dùng nguồn nước tự nhiên (863 hộ); 59,4% thiếu đất sản xuất (513 hộ); 66,9% thiếu kiến thức sản xuất (457 hộ); 100% chủ hộ không có trình độ chuyên môn kỹ thuật (683 hộ).
    • Phân hóa xã hội: Nhóm dân tộc thiểu số chiếm đa số hộ nghèo (dân tộc Mông chiếm 42%, Tày 18,6%, Dao 16,9%). Chênh lệch thu nhập giữa nhóm giàu và nghèo là 5,19 lần; giữa nông thôn và thành thị là 2,47 lần; giữa vùng núi thấp và vùng sâu/vùng xa là 1,65 lần; giữa dân tộc Kinh và dân tộc Mông là 3,42 lần.
    • Phân hóa địa bàn: Các xã có tỷ lệ nghèo cao gồm Bản Máy, Thàng Tín, Thèn Chu Phìn, Pố Lồ; các xã có tỷ lệ nghèo thấp hơn gồm Nậm Dịch, Nậm Ty, Thông Nguyên, Nam Sơn, Hồ Thầu.
    • Nguyên nhân trực tiếp (theo khảo sát năm 2004): Thiếu kinh nghiệm làm ăn (42,67%), đông con (19%), thiếu lao động (10,37%), chi phí hủ tục ma chay cưới xin tốn kém và tâm lý ỷ lại vào hỗ trợ của Nhà nước. Địa phương đã ứng dụng máy tính lập dữ liệu quản lý 9.678 người nghèo tại Phòng LĐTBXH.

Phần III: Phương hướng và giải pháp chủ yếu xoá đói giảm nghèo ở Hoàng Su Phì trong thời gian tới

Chương này xác định các định hướng chiến lược và giải pháp thực thi cho giai đoạn 2006–2010:

  • Mục tiêu tổng quát: Phấn đấu đưa huyện Hoàng Su Phì ra khỏi danh sách huyện đặc biệt khó khăn đến năm 2010; giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân mỗi năm từ 8% trở lên; nâng tỷ lệ hộ khá giàu lên 10%; tăng thu nhập của nhóm hộ nghèo lên gấp 2 lần so với năm 2005.
  • Hệ thống chỉ tiêu 100% đến năm 2010:
    1. 100% hộ nghèo có sức lao động và có nhu cầu vay vốn được tiếp cận nguồn vốn tín dụng chính sách.
    2. 100% hộ nghèo được tập huấn khuyến nông - lâm, hướng dẫn kỹ thuật sản xuất.
    3. 100% người nghèo khi ốm đau được khám chữa bệnh miễn phí và cấp thẻ bảo hiểm y tế.
    4. 100% học sinh nghèo được miễn giảm học phí và các khoản đóng góp trường lớp.
    5. 100% cán bộ làm công tác xóa đói giảm nghèo các cấp được bồi dưỡng nâng cao năng lực.
    6. 100% hộ nghèo đang ở nhà tạm bợ được hỗ trợ xóa nhà tạm.
  • Cơ chế và chính sách thực hiện:
    • Huy động và phân bổ nguồn lực: Ngân sách cấp huyện và xã (trừ xã đặc biệt khó khăn) trích tối thiểu 1% chi tiêu hành chính hàng năm cho công tác giảm nghèo; đầu tư hạ tầng cho các xã đặc biệt khó khăn bình quân từ 600–800 triệu đồng/xã/năm; kết hợp nguồn vốn Trung ương, các chương trình quốc tế và Quỹ "Vì người nghèo".
    • Cơ chế cung cấp dịch vụ: Nhà nước trực tiếp chi trả hoặc thanh toán thay chi phí y tế, giáo dục, học nghề cho người nghèo tại các cơ sở cung cấp dịch vụ công lập và ngoài công lập.
    • Cơ chế khuyến khích sau thoát nghèo: Tiếp tục cho hộ mới thoát nghèo hưởng chính sách trợ giúp về tín dụng, khuyến nông, y tế, giáo dục trong 2 năm kể từ ngày công bố; hỗ trợ xã mới ra khỏi diện đặc biệt khó khăn thêm 1 năm bằng 50% mức đầu tư hàng năm để duy tu bảo dưỡng công trình.
    • Cơ chế phân cấp: Phân định thẩm quyền rõ ràng; cấp xã trực tiếp điều tra, bình xét, công nhận hộ thoát nghèo và quản lý nguồn lực cơ sở; cấp huyện thẩm định, công nhận xã thoát nghèo và phân bổ ngân sách.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả nghiên cứu thực tế: Chuyên đề phản ánh toàn diện số liệu kinh tế - xã hội của huyện Hoàng Su Phì qua các giai đoạn chuyển đổi chuẩn nghèo. Kết quả thống kê cho thấy sự sụt giảm tỷ lệ nghèo từ 17,28% (2001) xuống 9,59% (2005) theo chuẩn cũ, và mức biến động từ 54,79% (2004) xuống 45,30% (2006) theo chuẩn mới ban hành tại Quyết định 170/2005/QĐ-TTg.
  • Hệ thống hóa cơ chế chính sách: Đề xuất khung cơ chế phân cấp quản lý ngân sách (trích 1% chi hành chính cấp huyện/xã), định mức đầu tư hạ tầng (600–800 triệu đồng/xã ĐBKK/năm), và đặc biệt là cơ chế duy trì chính sách hỗ trợ chuyển tiếp 2 năm cho hộ thoát nghèo nhằm hạn chế tình trạng tái nghèo.
  • Đóng góp của chuyên đề: Tác giả đã kết hợp kinh nghiệm thực tế của cán bộ phụ trách công tác lao động - thương binh xã hội với phương pháp phân tích số liệu hành chính. Nghiên cứu chỉ ra tính đa chiều của đói nghèo ở vùng cao núi đất (nghèo phi lương thực, thiếu đất sản xuất, rào cản tập quán) và hiện trạng vi tính hóa cơ sở dữ liệu quản lý 9.678 người nghèo tại địa phương.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Tác giả tự đánh giá do nhận thức và thời gian nghiên cứu thực tế có hạn nên chuyên đề chưa phân tích sâu các mô hình kinh tế lượng để đo lường mức độ tác động độc lập của từng dự án thành phần. Số liệu chủ yếu dừng ở mức thống kê mô tả từ báo cáo hành chính địa phương.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Theo dõi việc triển khai các chỉ tiêu xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2006–2010; hoàn thiện quy trình số hóa theo dõi biến động hộ nghèo theo thời gian thực; đánh giá hiệu quả kinh tế của các mô hình chuyên canh chè và chăn nuôi gia súc luân phiên tại các xã vùng cao.

Giá trị tham khảo

Chuyên đề là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên các ngành Quản lý nhà nước, Kinh tế phát triển, Chính sách công và Công tác xã hội khi nghiên cứu về chính sách an sinh xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Phần đáng chú ý của tài liệu là hệ thống số liệu điều tra thực trạng phân hóa giàu nghèo theo từng nhóm dân tộc, số liệu cơ cấu đội ngũ cán bộ công chức cơ sở (Biểu 1) và mô hình phân cấp quản lý ngân sách, cơ chế hỗ trợ hậu thoát nghèo tại địa bàn vùng cao núi đất.

Câu hỏi thường gặp

1. Tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Hoàng Su Phì biến động như thế nào khi chuyển đổi áp dụng chuẩn nghèo mới?
Theo chuẩn nghèo cũ (giai đoạn 2001–2005), tỷ lệ hộ nghèo của huyện giảm từ 17,28% (năm 2001) xuống còn 9,59% (đầu năm 2005). Khi áp dụng chuẩn nghèo mới theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg, kết quả điều tra cuối năm 2004 xác định toàn huyện có 6.366 hộ nghèo (chiếm 54,79% tổng số hộ) và đến năm 2006 giảm xuống còn 4.924 hộ nghèo (chiếm 45,30%).

2. Nguyên nhân chủ quan hàng đầu dẫn đến tình trạng đói nghèo ở Hoàng Su Phì theo điều tra năm 2004 là gì?
Theo kết quả điều tra năm 2004 được nêu trong chuyên đề, nguyên nhân lớn nhất là do thiếu kinh nghiệm làm ăn (chiếm 42,67%), tiếp đến là tình trạng gia đình đông con (chiếm 19%) và thiếu lực lượng lao động (chiếm 10,37%).

3. Cơ cấu trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức huyện Hoàng Su Phì được ghi nhận ra sao?
Theo số liệu thống kê tại Biểu 1 của chuyên đề (tổng số 1.488 cán bộ biên chế được phân tích), trình độ chuyên môn gồm: Đại học có 134 người (chiếm 8%), Cao đẳng có 277 người (chiếm 16%), Trung cấp có 864 người (chiếm 50%), Sơ cấp có 69 người (chiếm 4%) và chưa qua đào tạo có 400 người (chiếm 23%).

4. Chuyên đề đề xuất cơ chế gì để chống tái nghèo đối với các hộ và xã vừa mới thoát nghèo?
Tác giả đề xuất áp dụng cơ chế chuyển tiếp: đối với hộ mới thoát nghèo, tiếp tục cho hưởng các chính sách trợ giúp về tín dụng, khuyến nông - lâm, y tế, giáo dục và dạy nghề trong thời hạn 2 năm kể từ ngày công bố; đối với xã ra khỏi diện đặc biệt khó khăn, được hỗ trợ tiếp 1 năm với mức bằng 50% kinh phí đầu tư hàng năm để duy tu, hoàn thiện hạ tầng.

5. Những chỉ tiêu cụ thể nào được đặt ra đạt mức 100% đến năm 2010 trong chương trình giảm nghèo của huyện?
Chuyên đề đặt ra các chỉ tiêu đạt 100% đến năm 2010 gồm: 100% hộ nghèo có sức lao động được vay vốn tín dụng; 100% hộ nghèo được tập huấn khuyến nông - lâm; 100% người nghèo được khám chữa bệnh miễn phí và cấp thẻ BHYT; 100% học sinh nghèo được miễn giảm học phí/khoản đóng góp; 100% cán bộ làm công tác XĐGN được bồi dưỡng; 100% hộ nghèo có nhà tạm được hỗ trợ xóa nhà tạm.

Kết luận

Chuyên đề báo cáo thực tập tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Xuân Tình đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và cung cấp bức tranh thực trạng toàn diện về công tác xóa đói giảm nghèo tại huyện Hoàng Su Phì, tỉnh Hà Giang giai đoạn 2001–2006. Tác giả đã phân tích rõ nét đặc thù nghèo đói ở vùng cao núi đất biên giới, từ sự thiếu hụt đất sản xuất, hạ tầng kỹ thuật đến rào cản tập quán và trình độ lao động. Đồng thời, công trình xây dựng hệ thống giải pháp, chỉ tiêu và cơ chế chính sách cụ thể nhằm hướng tới mục tiêu đưa huyện thoát khỏi diện đặc biệt khó khăn giai đoạn 2006–2010.