CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan lý luận về ngân sách nhà nước và chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Thuật ngữ ngân sách (Budget) bắt nguồn từ tiếng Anh, có nghĩa là cái ví, cái xách. Tuy nhiên trong đời sống kinh tế, thuật ngữ này đã thoát ly ý nghĩa ban đầu mà mang một nội dung hoàn toàn khác.
Có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm ngân sách và ngân sách nhà nước: - Theo Từ điển Bách khoa toàn thư của Liên xô (cũ) thì: Ngân sách là: “1. Bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của nhà nước; 2. Mọi kế hoạch thu chi bằng tiền của bất kỳ một xí nghiệp, cơ quan, cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định”. -Theo tài liệu “tư liệu xanh” của Pháp được ấn hành nhằm hướng dẫn nội dung một số thuật ngữ, danh từ tài chính và thuế thì “ngân sách” được hiểu: “1.
Chứng thư dự kiến và cho phép các khoản thu, chi hằng năm của nhà nước; 2. Toàn bộ tài liệu kế toán mô tả, trình bày các khoản thu và các khoản kinh phí của nhà nước trong một năm; 3. Toàn bộ các tài khoản trình bày những khoản tiền mà một Bộ được cấp trong một năm”. - Theo Từ điển kinh doanh nước Anh, do J.
Ađam biên tập, giải thích thuật ngữ ngân sách như sau: “Ngân sách: 1. Bảng kế toán về khả năng thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) trong một giai đoạn nhất định của tương lai, thường là một năm; 2. Ngân sách nhà nước là bảng kế hoạch về thu nhập và chi tiêu quốc gia (nhà nước) trong tương lai. Nó được ông Quốc khố đại thần trình ra trước Nghị viện một lần trong một năm, được Nghị viện xem xét và có những đề xuất thay đổi thuế khoá, những đề xuất đó sau này trở thành luật trong năm tài chính; 3.
Bảng tính toán về khả năng chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình vì một mục tiêu nhất định nào đó (ngân sách quảng cáo, ngân sách đầu tư, ngân sách nghiên cứu). Từ những nội dung nêu trên, có thể rút ra một số đặc trưng cơ bản của ngân sách như sau: 6 Thứ nhất: Ngân sách là một bảng liệt kê, trong đó dự kiến và cho phép thực hiện các khoản thu, chi bằng tiền của một chủ thể nào đó (nhà nước, Bộ, xí nghiệp, gia đình, cá nhân); Thứ hai: Ngân sách tồn tại trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm. Cũng cần phân biệt rõ: thu, chi NSNN hoàn toàn khác với thu chi của các chủ thể khác trong xã hội. Thu, chi của Nhà nước luôn luôn được thực hiện bằng pháp luật và do pháp luật quy định (về thu có các luật thuế, pháp lệnh phí, lệ phí và các văn bản pháp luật khác; về chi có các tiêu chuẩn, định mức).
Về ý nghĩa kinh tế, hoạt động thu, chi của ngân sách thể hiện quá trình phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội. Về bản chất xã hội, do nhà nước là đại diện của một giai cấp, nên ngân sách nhà nước cũng mang tính giai cấp, nó phục vụ trực tiếp cho yêu cầu thực hiện chức năng của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Theo Luật ngân sách số 83/2015/QH13 được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25/6/2015 thì “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Ngân sách Nhà nước bao gồm các khoản thu: từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy Nhà nước, chi trả của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Chức năng, vai trò của ngân sách nhà nước a) Chức năng của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước có chức năng vô cùng quan trong trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội. Chức năng của ngân sách nhà nước thể hiện chủ yếu qua 04 mặt như sau: - Ngân sách nhà nước là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp. 7 - Ngân sách nhà nước có chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý ngân sách nhà nước, nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. - Ngân sách nhà nước có chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả.
Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên. - Ngân sách nhà nước có chức năng điều chỉnh kinh tế: Chính sách ngân sách nhà nước là một bộ phận không thể tách rời của chính sách kinh tế - xã hội. Khi nền kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội.
Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều kiện mở cửa thì chính sách tài khoá kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính sách tài khoá kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm. Như vậy, trước mắt chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Đòi hỏi các nhà hoạch địch chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ ngân sách nhà nước một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế. Bốn chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của ngân sách nhà nước trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô.
8 b) Vai trò của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là kế hoạch tài chính cơ bản, tổng hợp của Nhà nước. Nó giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và có vai trò quyết định sự phát triển của nền KT-XH. Vai trò của Ngân sách nhà nước được xác lập trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn cụ thể. Phát huy vai trò của Ngân sách nhà nước như thế nào là thước đo đánh giá hiệu quả điều hành, lãnh đạo của Nhà nước.
Trong nền kinh tế thị trường (KTTT) định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, Ngân sách nhà nước có các vai trò chủ yếu sau: - Thứ nhất, với chức năng phân phối, ngân sách có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu chi tài chính của Nhà nước. Đó là vai trò truyền thống của Ngân sách nhà nước trong mọi mô hình kinh tế. Nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. - Thứ hai, Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô.
Nhà nước sử dụng Ngân sách nhà nước như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH. Muốn thực hiện tốt vai trò này Ngân sách nhà nước phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội. - Thứ ba, Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của KTTT, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển bền vững. KTTT phân phối nguồn lực theo phương thức riêng của nó, vận hành theo những quy luật riêng của nó.
Mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình đằng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn định xã hội. Bên cạnh đó do mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận nên các chủ sở hữu nguồn lực thường khai thác tối đa mọi nguồn tài nguyên, môi trường sinh thái bị hủy hoại, nhiều loại hàng hóa và dịch vụ mà xã hội cần nhưng khu vực tư nhân không cung cấp như hàng hóa công cộng. 9 Do đó nếu để KTTT tự điều chỉnh mà không có vai trò của Nhà nước thì sẽ phát triển thiếu bền vững. Vì vậy Nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái.
Vai trò của ngân sách nhà nước vô cùng quan trọng trong việc điều tiết và quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, cần phải có sự cân bằng trong thu chi ngân sách.