CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG Ở CẤP ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái quát về đầu tư công 1. Khái niệm về đầu tư Căn cứ quy định tại Điều 3 Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 ngày 17/06/2020 của Quốc hội giải thích từ ngữ, khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư”. Khái niệm và đặc điểm về đầu tư công 1.
Khái niệm về đầu tư công Khái niệm đầu tư công được quy định tại khoản 15 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật đầu tư công". [2] Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công” Đồng thời, theo quy định tại Điều 6 Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 thì căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công được phân loại như sau: “a) Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án; 6 b) Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm a khoản này.” [3] Theo Khoản 1 Điều 1 Thông tư số 92/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về lập dự toán, phân bổ và quyết toán kinh phí để thực hiện sửa chữa, bảo trì, cải tạo, nâng cấp, mở rộng cơ sở vật chất, phạm vi điều chỉnh không bao gồm: “1. Kinh phí để thực hiện các công trình sửa chữa, bảo trì, cải tạo, nâng cấp, mở rộng cơ sở vật chất trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; 2. Xây dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có; 3.
Các dự án sử dụng vốn đầu tư công; 4. Các công trình sửa chữa, cải tạo, nâng cấp, mở rộng có tính chất đặc thù đã được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật riêng”. [4] Theo các quy định nêu trên, các dự án cải tạo, nâng cấp, mở rộng cơ sở vật chất là dự án đầu tư có cấu phần xây dựng, phải thực hiện theo quy trình lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, quyết định dự án đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14. Các hoạt động sửa chữa, bảo trì dự án thuộc nhiệm vụ chi thường xuyên theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và Thông tư hướng dẫn số 92/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính.
Đặc điểm về đầu tư công ĐTC là loại hình đầu tư đặc thù, so với các loại hình đầu tư khác, ĐTC có những đặc điểm riêng, như sau: (1) Chủ thể ĐTC là Nhà nước. Luật Đầu tư công của Việt Nam quy định chủ đầu tư và cơ quan quản lý là các cơ quan, tổ chức nhà nước. Việc thực hiện dự án ĐTC và QLNN về ĐTC là trách nhiệm của Nhà nước, bao gồm các cấp, các ngành từ Quốc hội, Chính phủ, cơ quan cấp trung ương, cho đến chính quyền địa phương các cấp. Các cơ quan, tổ chức nhà nước quản lý toàn 7 diện quá trình ĐTC với các chức năng từ ban hành chính sách, cơ chế quản lý, hướng dẫn, đến hỗ trợ, kiểm tra, giám sát.
(2) ĐTC là khoản chi tích lũy NSNN. Chi ĐTC trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân; là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước, nước ngoài và tạo động lực cho sự tăng trưởng. (3) Quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN không cố định. Nhà nước sẽ điều chỉnh quy mô và cơ cấu ĐTC cho phù hợp với chiến lược phát triển KT- XH của Nhà nước và tình hình KT-XH trong từng thời kỳ.
(4) Chi ĐTC phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chỉ thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để sữa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác.
(5) Quá trình đầu tư cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động ĐTC chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, của tình hình KT-XH và thường phải trải qua thời gian dài mới có thể thấy rõ được hiệu quả của hoạt động ĐTC đó. (6) Hoạt động ĐTC thường đòi hỏi một khối lượng tiền vốn, vật tư rất lớn và mang tính chất lâu dài. (7) Nguồn vốn đầu tư cho hoạt động ĐTC là từ Nhà nước, kể cả vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA. 8 (8) Mục tiêu của hoạt động ĐTC là các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển KT-XH, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công.
Các lĩnh vực đầu tư công Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 973/2020/UBTVQH14, đề ra các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2021-2025. Theo nghị quyết này, có tổng cộng 13 ngành, lĩnh vực được xác định để sử dụng vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2021- 2025. Các ngành, lĩnh vực này bao gồm: Quốc phòng. An ninh và trật tự, an toàn xã hội.
Giáo dục, đào tạo và giáo dục nghề nghiệp. Khoa học, công nghệ. Y tế, dân số và gia đình. Phát thanh, truyền hình, thông tấn.
Thể dục, thể thao. Bảo vệ môi trường. Các hoạt động kinh tế (bao gồm nông nghiệp, công nghiệp, giao thông. Hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội.
Các nhiệm vụ, chương trình, dự án khác trong hai trường hợp sau: Hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng, chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Các nhiệm vụ, chương trình, dự án thuộc đối tượng đầu tư công chưa được phân loại vào 12 ngành, lĩnh vực nêu trên. Nguyên tắc quản lý đầu tư công Nguyên tắc quản lý đầu tư công được quy định tại điều 12 Luật đầu tư công năm 2014 như sau: + Tuân thủ quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 05 năm của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
+ Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. + Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí. + Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công. Nội dung công khai, minh bạch trong đầu tư công bao gồm: Chính sách, pháp luật và việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; Nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công; Nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ xác định danh mục dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm; Kế hoạch, chương trình đầu tư công trên địa bàn; vốn bố trí cho từng chương trình theo từng năm, tiến độ thực hiện và giải ngân vốn chương trình đầu tư công;… [8] 1.
Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Từ lâu, người ta đã mặc định rằng thúc đẩy đầu tư công chính là động lực vô cùng to lớn để phát triển kinh tế, chính trị, xã hội tại Việt Nam, giúp cho nền kinh tế có được sự tăng trưởng tốt bảo đảm cuộc sống của người dân và cộng đồng sinh sống tại Việt Nam. Qua các khảo sát cũng như nghiên cứu qua lý thuyết và thực tế từ năm 1995 cho đến nay đã khẳng định rằng đầu tư công có vai trò đặc biệt quan trọng đến sự phát triển của Việt Nam. Đầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên cứu trong nhiều nghiên cứu 10 mang tính lý thuyết và thực nghiệm. Nhiều nghiên cứu ngoài nước phân biệt giữa đầu tư tư nhân và đầu tư công, theo đó đầu tư công thường được cho là đầu tư cho kết cấu hạ tầng.
Việc phân biệt như vậy rất có ý nghĩa vì đầu tư cho kết cấu hạ tầng có những điểm khác biệt với nguồn vốn được sử dụng trong các doanh nghiệp. Kết cấu hạ tầng là vốn tồn tại bên ngoài doanh nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp cũng như các hoạt động của các cá nhân.