Tổng quan nghiên cứu

Quản lý hạ tầng thủy lợi là nhiệm vụ then chốt đối với nền kinh tế nông nghiệp Việt Nam, nơi công trình thủy nông bảo đảm nguồn nước tưới tiêu cho hơn 7 triệu ha đất canh tác lúa cả nước. Tại Thủ đô Hà Nội, Công ty TNHH MTV Đầu tư phát triển thủy lợi Hà Nội được giao quản lý hệ thống công trình thủy lợi phục vụ tưới cho trên 39.294 ha và tiêu thoát nước cho 61.180 ha trên địa bàn 8 quận, huyện ngoại thành trọng điểm.

Tuy nhiên, áp lực đô thị hóa nhanh chóng cùng biến đổi khí hậu phức tạp đã khiến mực nước các triền sông Hồng, sông Nhuệ, sông Cầu suy giảm nghiêm trọng trong mùa kiệt, gây cản trở lớn đến công tác lấy nước. Bên cạnh đó, tình trạng ô nhiễm môi trường, lấn chiếm hành lang công trình và cơ chế tài chính bao cấp xin - cho chậm đổi mới đang làm suy giảm năng lực phục vụ của khối tài sản nhà nước trị giá ước tính trên 300 tỷ đồng do công ty quản lý.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi công ích, phân tích sâu thực trạng hoạt động của Công ty TNHH MTV Đầu tư phát triển thủy lợi Hà Nội giai đoạn 2010 - 2014, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm tăng cường hiệu quả khai thác và hiện đại hóa quản lý. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát toàn bộ 8 quận, huyện địa bàn công ty phụ trách (gồm Sóc Sơn, Đông Anh, Gia Lâm, Từ Liêm, Thanh Trì, một phần Long Biên và Hoàng Mai). Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc tối ưu hóa tỷ lệ lợi dụng nước từ 70% lên trên 85%, giảm 10 - 15% điện năng tiêu thụ cho bơm tưới tiêu và nâng cao năng lực chủ động phòng chống thiên tai cho toàn vùng phục vụ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng đồng bộ hai khung lý thuyết nền tảng trong quản trị tài nguyên và kinh tế công ích:

  1. Lý thuyết quản trị dịch vụ công ích và hàng hóa công cộng: Hệ thống công trình thủy lợi cung cấp sản phẩm dịch vụ mang tính công ích đa mục tiêu (tưới tiêu nông nghiệp, cấp nước sinh hoạt, thoát nước đô thị và cải tạo môi trường sinh thái). Hoạt động này đòi hỏi sự điều tiết, kiểm soát và hỗ trợ ngân sách từ phía Nhà nước theo các khung khổ pháp lý như Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, Nghị định 143/2003/NĐ-CP và Nghị định 154/2007/NĐ-CP về miễn thu thủy lợi phí từ ngày 01/01/2008.
  2. Lý thuyết quản lý tưới có sự tham gia của cộng đồng (Participatory Irrigation Management - PIM): Tiếp cận mô hình phân quyền quản lý nhằm gắn kết chặt chẽ trách nhiệm và quyền lợi của người nông dân hưởng lợi trực tiếp với công trình thủy nông nội đồng.

Mô hình nghiên cứu phân tích quá trình quản lý khai thác qua 4 chức năng cốt lõi: lập kế hoạch lợi dụng nguồn nước, tổ chức bộ máy phân cấp, điều hành phân phối tưới tiêu và kiểm soát bảo dưỡng công trình. Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm trung tâm: công trình thủy lợi, hệ thống công trình liên hoàn, quản lý khai thác tài sản công và cơ chế bù đắp chi phí thủy nông công ích.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ báo cáo kết quả sản xuất kinh doanh, hồ sơ kỹ thuật công trình, chuỗi số liệu tài chính giai đoạn 2012 - 2014 của Công ty TNHH MTV Đầu tư phát triển thủy lợi Hà Nội và số liệu khí tượng thủy văn vụ Xuân 2014 với tổng lượng mưa 331 mm.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất gồm 91 trạm bơm (với 510 tổ máy bơm), 670,63 km kênh dẫn các loại, 2.760 cống tưới tiêu và 5 hồ chứa nước với tổng dung tích 7,913 triệu m3 nước. Nghiên cứu thực hiện phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích đối với 5 xí nghiệp công ích trực thuộc (Sóc Sơn, Đông Anh, Gia Lâm, Thanh Trì, Từ Liêm) và khảo sát chuyên sâu 120 cán bộ, công nhân viên quản lý kỹ thuật trực tiếp.

Phương pháp phân tích số liệu kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian so sánh tăng trưởng qua 3 năm liên tiếp và phương pháp chuyên gia. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này nhằm đối chiếu toàn diện giữa năng lực thiết kế ban đầu với hiệu suất vận hành thực tế trong điều kiện nguồn nước sông tự nhiên sụt giảm, đảm bảo luận cứ đề xuất có độ tin cậy khoa học cao. Thời gian thực hiện nghiên cứu tập trung từ năm 2014 đến năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô hạ tầng do công ty quản lý rất lớn với 91 trạm bơm (214 tổ máy tưới, 296 tổ máy tiêu), 423,895 km kênh tưới, 192,976 km kênh tiêu và 53,759 km kênh tưới tiêu kết hợp. Tuy nhiên, nhiều công trình đầu mối xây dựng từ lâu đã xuống cấp. Trạm bơm tưới Ấp Bắc gồm 6 tổ máy xây dựng từ năm 1963 có mực nước bể hút thiết kế tối thiểu +2,6m nhưng khi sông Hồng cạn kiệt thì hoàn toàn tê liệt, buộc công ty phải vận hành trạm dã chiến 20 tổ máy lắp đặt năm 2009 để bơm nước ở cao trình +0,00m nhằm chống hạn.

Thứ hai, kết quả sản xuất kinh doanh ghi nhận sự tăng trưởng tích cực nhưng còn phụ thuộc lớn vào nguồn đặt hàng công ích. Doanh thu thuần năm 2012 đạt khoảng 47.701,33 triệu đồng, giá vốn hàng bán là 8.604,04 triệu đồng và lợi nhuận gộp đạt 8.097,30 triệu đồng. Đáng chú ý, doanh thu hoạt động tài chính tăng vọt từ 53,80 triệu đồng năm 2012 lên 291,10 triệu đồng năm 2013 và chạm mốc 806,36 triệu đồng năm 2014, tương đương mức tăng hơn 14 lần. Các mảng dịch vụ tư vấn và xây lắp ngoài công ích đóng góp doanh thu trên 4.700 triệu đồng, giải quyết việc làm cho một phần trong tổng số 635 lao động.

Thứ ba, tình trạng vi phạm hành lang an toàn công trình diễn biến phức tạp. Khảo sát thực tế phát hiện nhiều vụ việc tự ý đắp đập, xây cầu qua kênh, san lấp bờ kênh làm đường giao thông nông thôn và xả rác thải bừa bãi. Những vi phạm này làm giảm 20 - 30% năng lực dẫn nước của các tuyến kênh cấp 1 và cấp 2, gây ách tắc dòng chảy trạm bơm tiêu Cẩm Hà (công suất 12 m3/s).

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ yếu tố tự nhiên lẫn cơ chế quản trị. Về tự nhiên, thời tiết cực đoan như vụ Xuân 2014 có lượng mưa tăng 120% so với vụ Xuân 2013 nhưng phân bố lệch pha nghiêm trọng: tháng 1 đạt 0,0 mm, tháng 2 chỉ đạt 2,8 mm và tập trung dồn vào tháng 4 với 192,1 mm. Việc cấp nước tưới ải phải dựa hoàn toàn vào 3 đợt xả nước từ các hồ thủy điện bậc trên trong 17 ngày.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý khu tưới Jingui tại Trung Quốc (với 380,4 km kênh chính áp dụng đấu thầu quyền quản lý giúp giảm chi phí tưới 2 Nhân dân tệ trên mỗi Mẫu đất và tiết kiệm 5 triệu Nhân dân tệ toàn vùng) hay mô hình Trạm thủy nông số 2 huyện Sơn Tịnh - Quảng Ngãi (khoán quản lý 43 tuyến kênh dài 185 km phục vụ 10.000 ha giúp tăng 7 - 10% diện tích chủ động tưới mỗi năm), có thể thấy mô hình của Công ty Thủy lợi Hà Nội vẫn mang nặng tính hành chính, thiếu cơ chế khuyến khích vật chất đối với người lao động và cộng đồng dùng nước.

Trong luận văn, các chuỗi số liệu được trực quan hóa thông qua bảng tổng hợp kết quả sản xuất kinh doanh 3 năm, biểu đồ cơ cấu trình độ của 635 lao động, sơ đồ nguyên lý hoạt động của trạm SCADA và định vị hệ thống 2.760 cống trên nền tảng Google Earth, giúp nhà quản lý nắm bắt trực quan các điểm nghẽn kỹ thuật để ưu tiên đầu tư cải tạo.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Đẩy mạnh chuyển giao quản lý thủy nông cơ sở theo mô hình PIM: Khẩn trương xây dựng các ban tự quản và tổ chức hợp tác dùng nước tại các xã nông nghiệp. Chuyển giao 100% quyền quản lý, duy tu các tuyến kênh mương nội đồng cấp 3, cấp 4 cho cộng đồng nông dân trước năm 2018. Giải pháp này giúp cắt giảm 10 - 15% chi phí quản lý trung gian của bộ máy doanh nghiệp. Chủ thể thực hiện: Ban Tổng Giám đốc Công ty phối hợp với UBND các quận, huyện và Sở Nông nghiệp và PTNT Hà Nội.
  2. Ứng dụng khoa học kỹ thuật và tự động hóa hệ thống SCADA: Trang bị hệ thống điều khiển giám sát và thu thập dữ liệu (SCADA) tại 100% trạm bơm đầu mối quy mô lớn, kết hợp số hóa quản lý mạng lưới 670,63 km kênh dẫn và 2.760 cống bằng phần mềm Google Earth giai đoạn 2016 - 2020. Mục tiêu rút ngắn 30% thời gian xử lý sự cố và giảm 8% chi phí tiêu hao điện năng. Chủ thể thực hiện: Phòng Quản lý nước và Công trình thủy lợi kết hợp Phòng Dự án.
  3. Đẩy mạnh kiên cố hóa kênh mương và cải tạo đồng bộ công trình đầu mối: Bố trí nguồn vốn nâng cấp, cứng hóa thêm 120 - 150 km kênh tưới tiêu trọng điểm, cải tạo mở rộng bể hút trạm bơm Ấp Bắc và nạo vét thường xuyên hệ thống kênh tiêu Cẩm Hà trước mùa mưa bão năm 2017. Mục tiêu nâng hệ số hữu dụng nước tưới đạt trên 85%. Chủ thể thực hiện: 5 Xí nghiệp Đầu tư phát triển thủy lợi công ích.
  4. Chuẩn hóa năng lực nhân lực theo Quyết định số 3874/QĐ-BNN-TCCB: Mở các lớp đào tạo, bồi dưỡng tập trung về an toàn hồ đập và kỹ thuật vận hành cho 635 cán bộ, nhân viên. Đảm bảo đến năm 2020 có 100% người làm công tác vận hành trạm bơm đạt chuẩn năng lực chuyên môn theo quy định của Bộ Nông nghiệp và PTNT. Chủ thể thực hiện: Phòng Tổ chức Hành chính - Lao động tiền lương.
  5. Chuyển đổi phương thức quản lý sang cơ chế đấu thầu, đặt hàng dịch vụ công ích: Áp dụng triệt để Nghị định số 31/2005/NĐ-CP về đấu thầu, đặt hàng sản phẩm công ích thủy nông; mở rộng liên doanh liên kết ngoài công ích nhằm nâng doanh thu dịch vụ thương mại đạt trên 7.000 triệu đồng/năm vào năm 2020. Chủ thể thực hiện: Ban Lãnh đạo Công ty và Phòng Tài vụ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Lãnh đạo và cán bộ kỹ thuật tại các Công ty Khai thác công trình thủy lợi: Vận dụng bài học thực tiễn về sắp xếp bộ máy 635 nhân sự, phương pháp quản lý khoán kênh mương và giải pháp ứng phó hạn hán bằng trạm bơm dã chiến đa năng.
  2. Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Nông nghiệp & PTNT, Sở Nông nghiệp & PTNT các tỉnh): Tham khảo các phân tích thực tế về chính sách cấp bù thủy lợi phí theo Nghị định 154/2007/NĐ-CP và cơ chế đặt hàng công ích theo Nghị định 31/2005/NĐ-CP để hoàn thiện cơ chế giá dịch vụ thủy nông.
  3. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Thủy lợi: Khai thác nguồn tài liệu thực chứng toàn diện về vận hành 91 trạm bơm, 5 hồ chứa dung tích 7,913 triệu m3 nước và phương pháp tiếp cận PIM kết hợp công nghệ giám sát số.
  4. Hợp tác xã nông nghiệp và Tổ hợp tác dùng nước cơ sở: Nắm vững quy trình tiếp nhận phân cấp quản lý kênh mương nội đồng, cách thức thỏa thuận mức thu hỗ trợ nội đồng và biện pháp ngăn chặn hành vi xâm hại công trình.

Câu hỏi thường gặp

Việc miễn thủy lợi phí theo Nghị định 154/2007/NĐ-CP tạo ra những thuận lợi và khó khăn gì cho công ty? Chính sách giúp giải tỏa áp lực đóng góp cho nông dân trên 39.294 ha đất nông nghiệp, công ty được ngân sách cấp bù kinh phí ổn định. Tuy nhiên, việc bao cấp khiến người dân giảm ý thức bảo vệ tài sản công, phát sinh tâm lý ỷ lại và làm gia tăng các vụ vi phạm san lấp, xả rác vào lòng kênh lên khoảng 15 - 20%.

Tại sao trạm bơm tưới Ấp Bắc sau khi nâng cấp xây mới vẫn phải sử dụng trạm bơm dã chiến? Trạm chính gồm 6 tổ máy thiết kế hút nước ở mực nước tối thiểu +2,6m nhưng sông Hồng thường xuyên tụt sâu trong mùa kiệt. Thêm vào đó, kênh dẫn bị bồi lắng và rác thải ứ đọng khiến trạm mới không đủ điều kiện vận hành. Công ty bắt buộc phải dùng trạm dã chiến 20 tổ máy hoạt động được ở cao trình +0,00m để kịp thời cấp nước tưới ải.

Mô hình quản lý thủy nông có sự tham gia của cộng đồng (PIM) đem lại lợi ích cụ thể nào? Mô hình PIM trao quyền quản lý kênh cấp 3, cấp 4 cho chính nông dân hưởng lợi, giúp giảm 10 - 15% gánh nặng chi phí ngân sách nhà nước. Kinh nghiệm tại huyện Sơn Tịnh - Quảng Ngãi và khu tưới Jingui (Trung Quốc) cho thấy PIM giúp tăng 7 - 10% diện tích chủ động tưới và nâng cao tuổi thọ công trình lên 5 - 10 năm.

Giải pháp ứng dụng Google Earth và SCADA hỗ trợ vận hành thủy lợi ra sao? Hệ thống SCADA tự động hóa quá trình đóng mở cống và điều khiển 510 tổ máy bơm tức thời theo mực nước thực tế, giảm thiểu 8% tổn thất điện năng. Phần mềm Google Earth giúp số hóa vị trí 2.760 cống và 670,63 km kênh, rút ngắn 25% thời gian phát hiện và xử lý sự cố sạt lở hoặc xâm lấn.

Doanh nghiệp thủy lợi công ích làm thế nào để gia tăng nguồn thu ngoài ngân sách? Thông qua việc thành lập Xí nghiệp tư vấn xây dựng và Xí nghiệp thương mại xây lắp, công ty đã tận dụng tối đa máy móc và nhân lực chuyên môn. Giai đoạn 2012 - 2014, nguồn thu từ hoạt động ngoài công ích đạt từ 4.700 triệu đồng, tạo thêm thu nhập cho người lao động và giảm bớt áp lực tài chính cho đơn vị.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa cơ sở khoa học về quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi phục vụ công ích, gắn kết chặt chẽ giữa lý thuyết dịch vụ công và mô hình quản trị tưới PIM.
  • Làm rõ bức tranh thực trạng quản lý 91 trạm bơm, 5 hồ chứa dung tích 7,913 triệu m3 nước và 670,63 km kênh dẫn của Công ty Thủy lợi Hà Nội, nhận diện điểm nghẽn nguồn nước kiệt và sự xuống cấp cục bộ.
  • Phân tích hiệu quả tài chính tăng trưởng với doanh thu tài chính đạt 806,36 triệu đồng và nguồn thu ngoài công ích đạt trên 4.700 triệu đồng giai đoạn 2012 - 2014.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp mang tính đột phá: thể chế PIM, kiên cố hóa hạ tầng, chuẩn hóa 635 lao động theo Quyết định 3874/QĐ-BNN-TCCB và ứng dụng SCADA.
  • Xác lập lộ trình chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế đấu thầu, đặt hàng công ích theo Nghị định 31/2005/NĐ-CP hoàn thành trước năm 2020.

Công trình của tác giả Trần Thị Ngọc là tài liệu tham khảo khoa học giá trị cho các nhà hoạch định chính sách và doanh nghiệp thủy nông trong kỷ nguyên hiện đại hóa nông nghiệp Thủ đô. Các cơ quan quản lý và đơn vị khai thác thủy nông cần nhanh chóng triển khai thí điểm các giải pháp tự động hóa và phân cấp cộng đồng để tối ưu hóa hiệu quả nguồn nước trong giai đoạn 2016 - 2020.