Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng đóng vai trò nền tảng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế và ổn định bộ máy hành chính tại các địa phương mới thành lập. Sau khi tỉnh Đắk Nông được tái lập vào ngày 01 tháng 01 năm 2004 trên diện tích tự nhiên 651.438 ha với quy mô dân số hơn 565.529 người, nhu cầu đầu tư xây dựng hệ thống trụ sở làm việc của các cơ quan quản lý nhà nước trở nên đặc biệt cấp bách. Trong giai đoạn 2008 - 2014, quy mô vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ trên địa bàn tỉnh đã gia tăng liên tục, chiếm tỷ trọng khoảng 30% GDP toàn tỉnh và tăng từ 927,481 tỷ đồng năm 2008 lên 1.740,483 tỷ đồng vào năm 2014. Tốc độ tăng trưởng kinh tế của địa phương đạt mức ấn tượng 12,35% vào năm 2014, trong đó khu vực công nghiệp và xây dựng tăng 17,34%.

Tuy nhiên, áp lực phải hoàn thành nhanh chóng các công trình trụ sở trong bối cảnh năng lực đội ngũ quản lý và tư vấn còn mỏng đã dẫn đến nhiều hạn chế nghiêm trọng. Tình trạng thất thoát, lãng phí và suy giảm chất lượng công trình xuất hiện ở nhiều giai đoạn, từ khâu khảo sát, thiết kế đến thi công và nghiệm thu. Nhận thức rõ thực trạng này, tác giả Phan Nhật Thanh đã thực hiện luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý đô thị và công trình tại Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Lê Văn Kiều với đề tài: "Giải pháp quản lý chất lượng các công trình trụ sở của cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh Đắk Nông". Nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện công tác quản lý chất lượng xây dựng tại 8 huyện, thị xã trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn 2008 - 2014. Mục tiêu cốt lõi của đề tài là xác lập hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu kỹ thuật, giảm thiểu tỷ lệ sai phạm quản lý ước tính lên đến 60%, tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách và nâng cao tuổi thọ vận hành cho hệ thống công trình công quyền.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng nền tảng lý luận dựa trên việc tích hợp các mô hình quản lý chất lượng tiên tiến và hệ thống quy phạm pháp luật xây dựng hiện hành. Trọng tâm của khung lý thuyết bao gồm:

Mô hình Quản lý chất lượng toàn diện (Total Quality Management - TQM) của Nhật Bản, nhấn mạnh việc kiểm soát chất lượng đồng bộ ở tất cả các khâu và xác định vai trò lãnh đạo của chủ đầu tư là nhân tố quyết định. Luận văn kết hợp mô hình 4M bao gồm 4 yếu tố nội tại cấu thành chất lượng: Con người (Men), Phương pháp quản trị và công nghệ (Methods), Máy móc thiết bị thi công (Machines) và Vật tư nguyên nhiên liệu (Materials), trong đó yếu tố con người giữ vai trò trung tâm.

Khái niệm chất lượng công trình được chuẩn hóa theo quy tắc 3P bao gồm: Hiệu năng và khả năng hoàn thiện (Performance/Perfectibility), Giá thành thỏa mãn nhu cầu (Price) và Tính đúng thời điểm (Punctuality). Bên cạnh đó, các khái niệm then chốt như chất lượng sản phẩm xây dựng, trách nhiệm pháp lý của chủ đầu tư và ban quản lý dự án được đối chiếu chặt chẽ theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Nghị định số 209/2004/NĐ-CP và Nghị định số 15/2013/NĐ-CP của Chính phủ. Nghiên cứu cũng tiếp thu bài học quốc tế từ hệ thống kỹ sư tư vấn giám sát độc lập của Trung Quốc từ năm 1988 và quy trình cấp phép 3 bước nghiêm ngặt kết hợp kiểm tra định kỳ 5 năm đối với công trình công cộng của Singapore.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tiếp cận đa chiều kết hợp giữa thu thập dữ liệu thứ cấp và khảo sát thực chứng hiện trường:

Nguồn dữ liệu được trích xuất từ các báo cáo tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản giai đoạn 2008 - 2014 của Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đắk Nông, kết hợp hồ sơ quản lý chất lượng tại các công trình trọng điểm như Trụ sở Tỉnh ủy, Trụ sở HĐND - UBND Thị xã Gia Nghĩa, Trung tâm Hội nghị tỉnh, Trụ sở Sở Khoa học và Công nghệ và Trụ sở Ban Quản lý các Khu công nghiệp. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 15 dự án công trình trụ sở công quyền đại diện trên địa bàn 8 đơn vị hành chính cấp huyện, thị xã. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu có mục đích (purposive sampling) nhằm tập trung vào các công trình sử dụng 100% nguồn vốn ngân sách nhà nước có quy mô từ cấp 3 trở lên, nơi bộc lộ rõ nhất những xung đột giữa tiến độ hoàn thành và công tác kiểm soát kỹ thuật.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích định tính kết hợp so sánh định lượng là nhằm bóc tách chính xác các nguyên nhân chủ quan và khách quan gây suy giảm chất lượng. Phương pháp phân tích văn bản quy phạm pháp luật giúp đánh giá mức độ tương thích giữa quy định nhà nước và năng lực thực thi tại địa phương. Toàn bộ quá trình nghiên cứu và xử lý số liệu được tác giả thực hiện tập trung trong thời gian 18 tháng, từ đầu năm 2014 đến tháng 6 năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích thực tiễn công tác đầu tư xây dựng công trình trụ sở tại Đắk Nông đã chỉ ra 3 phát hiện mang tính bản chất:

Thứ nhất, cơ cấu nguyên nhân dẫn đến sự cố kỹ thuật và thất thoát lãng phí có sự phân hóa rõ rệt giữa các chủ thể tham gia. Phù hợp với nhận định của GS. Nguyễn Trường Tiến thuộc Hội Khoa học - Kỹ thuật xây dựng, sai phạm từ phía chủ đầu tư và các nhà quản lý dự án chiếm tỷ trọng cao nhất với gần 60% tổng số vụ việc, trong khi trách nhiệm của các nhà thầu xây lắp và cung cấp thiết bị chiếm trên 30%, phần còn lại hơn 10% thuộc về các đơn vị tư vấn thiết kế và giám sát.

Thứ hai, tốc độ gia tăng quy mô nguồn vốn đầu tư công đạt 87,6% trong giai đoạn 2008 - 2014 (tăng từ 927,481 tỷ đồng lên 1.740,483 tỷ đồng) đã tạo ra sự quá tải đối với năng lực quản lý của bộ máy hành chính cơ sở. Việc phân bổ vốn bị phân tán, dàn trải trên diện rộng khiến kế hoạch thi công bị cắt khúc theo từng năm tài chính, dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian hoàn thành vượt từ 12 đến 24 tháng so với quyết định phê duyệt ban đầu.

Thứ ba, công tác khảo sát địa chất và lập thiết kế dự toán bộc lộ nhiều sai sót nghiêm trọng. Nhiều chủ đầu tư phê duyệt hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công đã sử dụng hết 100% chi phí dự phòng ngay từ giai đoạn đầu. Khi chính sách giá vật tư biến động hoặc phát sinh xử lý nền móng, dự án bị hết thời hạn đầu tư được hỗ trợ từ ngân sách Trung ương (điển hình tại Trụ sở Sở Khoa học và Công nghệ và Trụ sở Ban Quản lý các Khu công nghiệp), buộc Ủy ban nhân dân tỉnh phải cân đối nguồn ngân sách địa phương để xử lý bù đắp.

Thảo luận kết quả

Hạn chế lớn nhất trong mô hình quản lý tại Đắk Nông giai đoạn này là cơ chế phân cấp chủ đầu tư quá rộng nhưng thiếu kiểm soát chuyên môn. Toàn bộ 17 sở, ban ngành và các huyện, thị xã đều được giao làm chủ đầu tư nhưng hầu hết thành lập ban quản lý dự án theo hình thức kiêm nhiệm, thiếu cán bộ có chứng chỉ hành nghề xây dựng chuyên sâu.

Trong các báo cáo chuyên đề, dữ liệu về biến động tổng mức đầu tư và tỷ lệ hư hỏng kỹ thuật được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ cột thể hiện tiến độ giải ngân vốn 2008 - 2014 kết hợp bảng ma trận so sánh các khâu sai phạm theo 4 yếu tố của mô hình 4M. Kết quả thảo luận cho thấy, việc thiếu vắng một tổ chức quản lý dự án chuyên nghiệp độc lập là nguyên nhân trực tiếp làm suy giảm hiệu lực thực thi của Nghị định số 15/2013/NĐ-CP. So sánh với kinh nghiệm quản lý tập trung tại Singapore, việc Đắk Nông buông lỏng khâu nghiệm thu độc lập và phó mặc cho tư vấn giám sát thiếu năng lực đã khiến chi phí bảo trì sau bàn giao tăng cao từ 15% đến 20% mỗi năm.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả đánh giá thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao chất lượng công trình trụ sở cơ quan nhà nước:

Thứ nhất, tái cấu trúc mô hình tổ chức bằng cách thành lập các Ban Quản lý dự án chuyên ngành cấp tỉnh trong giai đoạn 2016 - 2017. Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Nông cần chấm dứt hình thức giao các sở, ngành làm chủ đầu tư kiêm nhiệm; thay vào đó chuyển giao toàn bộ quyền điều hành dự án trụ sở hành chính cho Ban Quản lý dự án dân dụng và công nghiệp chuyên trách. Mục tiêu là tập trung 100% nhân sự có chứng chỉ kỹ sư chuyên nghiệp, giúp giảm ít nhất 40% thời gian xử lý thủ tục và triệt tiêu các sai phạm chuyên môn.

Thứ hai, áp dụng quy trình kiểm soát chất lượng tích hợp TQM và mô hình 4M bắt đầu từ quý 1 năm 2016. Sở Xây dựng cùng các chủ đầu tư cần siết chặt khâu thẩm định hồ sơ khảo sát địa chất và thi tuyển kiến trúc công khai. Mọi thiết kế phải được kiểm tra độc lập nhằm cắt giảm 100% tình trạng điều chỉnh hồ sơ khi đang thi công, khống chế tỷ lệ sai sót kỹ thuật nền móng và kết cấu chịu lực xuống dưới mức 3%.

Thứ ba, chuẩn hóa công tác đấu thầu và kiểm soát năng lực nhà thầu xây lắp. Sở Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với chủ đầu tư loại bỏ tình trạng chỉ định thầu tùy tiện, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu công khai về năng lực của các nhà thầu tư vấn và thi công trên địa bàn. Việc áp dụng đấu thầu cạnh tranh minh bạch đặt mục tiêu tiết kiệm trực tiếp từ 5% đến 8% giá trị tổng dự toán công trình.

Thứ tư, thiết lập quy chế bảo trì định kỳ và quản trị sau bàn giao theo chu kỳ 5 năm một lần. Sở Xây dựng và Sở Tài chính cần ban hành quy chuẩn phân bổ ngân sách bảo dưỡng hàng năm từ 1,5% đến 2% giá trị xây lắp công trình cho đơn vị sử dụng trụ sở, kéo dài niên hạn sử dụng an toàn của trụ sở cơ quan nhà nước lên trên 30 năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và huyện: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư và Sở Tài chính có thể sử dụng các luận cứ trong luận văn để hoàn thiện cơ chế phân cấp ủy quyền, thành lập các ban quản lý dự án chuyên ngành theo đúng tinh thần của Luật Xây dựng 2014 và kiểm soát hiệu quả nguồn vốn ngân sách hơn 1.740 tỷ đồng mỗi năm.
  2. Các Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng: Đội ngũ giám đốc dự án và cán bộ quản lý kỹ thuật có thể ứng dụng trực tiếp quy trình kiểm soát chất lượng 4 giai đoạn, từ khảo sát thiết kế đến nghiệm thu hoàn công, nhằm ngăn ngừa triệt để nguy cơ cạn kiệt 100% chi phí dự phòng và phòng ngừa rủi ro tranh chấp hợp đồng.
  3. Các doanh nghiệp tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu thi công: Các đơn vị cung cấp dịch vụ xây dựng có thể chuẩn hóa quy trình thi công theo tiêu chuẩn Nghị định 15/2013/NĐ-CP, nâng cao năng lực cạnh tranh trong đấu thầu và cắt giảm trên 30% nguy cơ xảy ra lỗi kỹ thuật trong quá trình thi công xây lắp.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh: Những người làm công tác nghiên cứu thuộc các chuyên ngành Quản lý xây dựng, Quản lý đô thị và Kinh tế xây dựng có thể khai thác chuỗi dữ liệu thực chứng 7 năm (2008 - 2014) cùng 15 case study điển hình tại Đắk Nông làm tài liệu giảng dạy và mở rộng các đề tài nghiên cứu liên quan.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến sự cố và lãng phí trong các dự án trụ sở công tại Đắk Nông?

Theo tổng kết của GS. Nguyễn Trường Tiến và kết quả khảo sát thực tế của luận văn, lỗi từ phía chủ đầu tư và bộ máy quản lý chiếm tỷ lệ cao nhất với gần 60%, nhà thầu xây lắp chiếm trên 30% và tư vấn quản lý chiếm hơn 10%. Tại Đắk Nông, nguyên nhân sâu xa là do các cơ quan hành chính kiêm nhiệm vai trò chủ đầu tư nhưng thiếu hụt đội ngũ cán bộ có năng lực chuyên môn về xây dựng.

Mô hình Ban Quản lý dự án chuyên ngành mang lại lợi ích gì so với mô hình chủ đầu tư kiêm nhiệm?

Việc thay thế 17 chủ đầu tư sở ngành kiêm nhiệm bằng một Ban Quản lý dự án chuyên ngành giúp tập trung 100% đội ngũ kỹ sư có chứng chỉ chuyên môn cao. Mô hình này giúp nâng cao tính chuyên nghiệp, đảm bảo tính liên tục trong điều hành dự án, cắt giảm trên 40% thời gian xử lý thủ tục hành chính và quản lý minh bạch nguồn vốn đầu tư công hơn 1.740 tỷ đồng.

Khung quản trị chất lượng 4M và TQM được vận hành như thế nào trong dự án trụ sở công?

Mô hình 4M giúp chủ đầu tư kiểm soát chặt chẽ 4 nguồn lực cốt lõi: Con người (Men - chứng chỉ năng lực), Phương pháp (Methods - biện pháp thi công), Máy móc (Machines - thiết bị kiểm định) và Vật liệu (Materials - thí nghiệm đầu vào). Kết hợp với nguyên lý TQM, toàn bộ chu trình xây dựng được kiểm soát liên tục 4 giai đoạn, giúp hạ thấp tỷ lệ sự cố kỹ thuật xuống dưới 3%.

Nghị định số 15/2013/NĐ-CP đã thay đổi trách nhiệm của chủ đầu tư xây dựng như thế nào?

Nghị định 15/2013/NĐ-CP quy định chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn diện về chất lượng công trình trước pháp luật. Trong trường hợp không đủ năng lực, chủ đầu tư bắt buộc phải thuê tổ chức tư vấn giám sát chuyên nghiệp, không được tự ý điều chỉnh thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán khi chưa có sự chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.

Làm thế nào để khắc phục triệt để tình trạng cạn kiệt chi phí dự phòng trong các công trình công?

Chủ đầu tư cần nâng cao chất lượng khảo sát địa chất ngay từ ban đầu và khống chế việc phân bổ chi phí dự phòng dưới mức 10% tổng mức đầu tư ở bước phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công. Đồng thời, việc lập kế hoạch vốn trung hạn đồng bộ sẽ hạn chế tối đa các phát sinh kỹ thuật làm dự án vượt quá thời hạn đầu tư quy định.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện bức tranh quản lý chất lượng công trình trụ sở nhà nước tại Đắk Nông giai đoạn 2008 - 2014 với quy mô vốn đầu tư ngân sách đạt hơn 1.740 tỷ đồng.
  • Xác định rõ gần 60% nguyên nhân thất thoát và sự cố kỹ thuật bắt nguồn từ hạn chế năng lực của chủ đầu tư kiêm nhiệm và cơ chế phân cấp dàn trải.
  • Ứng dụng thành công hệ thống lý thuyết TQM, quy tắc 3P và mô hình 4M vào việc chuẩn hóa quy trình kiểm soát chất lượng 4 giai đoạn trong xây dựng công trình công.
  • Khẳng định giải pháp mang tính đột phá là thành lập các Ban Quản lý dự án chuyên ngành cấp tỉnh nhằm tập trung hóa 100% năng lực kỹ thuật xây dựng.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp tài chính và đấu thầu đồng bộ, giúp tiết kiệm từ 5% đến 8% giá trị dự toán và đảm bảo tuổi thọ công trình ổn định trên 30 năm.

Luận văn thạc sĩ của tác giả Phan Nhật Thanh là công trình nghiên cứu khoa học công phu, giải quyết thỏa đáng bài toán cân bằng giữa tiến độ đầu tư và chất lượng công trình tại địa bàn Tây Nguyên. Các cấp lãnh đạo, đơn vị tư vấn và ban quản lý dự án cần khẩn trương tham khảo và triển khai đồng bộ các giải pháp này trong lộ trình 12 đến 24 tháng tới nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công và hiện đại hóa hệ thống hạ tầng công quyền.