Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phân hóa giàu nghèo và bảo đảm an sinh xã hội luôn là thách thức mang tính chiến lược đối với sự phát triển bền vững của Việt Nam. Theo số liệu khảo sát của Ngân hàng Thế giới năm 1993, tỷ lệ nghèo tại Việt Nam từng chiếm tới khoảng 59% dân số, nhưng đến năm 2011 đã giảm mạnh xuống còn 14,2%. Đóng góp cốt lõi vào thành quả này là hệ thống tín dụng chính sách ưu đãi của Nhà nước dành cho người nghèo và các đối tượng yếu thế.

Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 78/2002/NĐ-CP và Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 04/10/2002, Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH) được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng Phục vụ người nghèo, chính thức tách bạch tín dụng chính sách khỏi hoạt động thương mại. Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá thực trạng năng lực hoạt động của NHCSXH qua 9 năm vận hành (giai đoạn 2003–2011), từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao toàn diện hiệu quả hoạt động trong giai đoạn mới.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ hệ thống NHCSXH trên phạm vi cả nước với mạng lưới gồm Hội sở chính tại Hà Nội, 63 chi nhánh cấp tỉnh và 614 phòng giao dịch cấp huyện. Đề tài tập trung phân tích 5 trụ cột năng lực: mô hình tổ chức - quản trị, cơ chế hoạt động, nguồn nhân lực, năng lực tài chính và hạ tầng công nghệ.

Ý nghĩa của công trình thể hiện qua việc tối ưu hóa cơ chế vận hành cho nguồn vốn tín dụng chính sách đạt quy mô 105.488 tỷ đồng vào cuối năm 2011. Nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện công cụ tài chính của Chính phủ, giúp hàng triệu hộ gia đình thoát nghèo bền vững và giảm thiểu áp lực bao cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết tài chính vi mô và lý thuyết trung gian tài chính phi lợi nhuận trong nền kinh tế thị trường. Khung phân tích làm rõ 4 khái niệm cốt lõi: năng lực hoạt động của ngân hàng chính sách, tín dụng chính sách xã hội, cơ chế ủy thác tín dụng và Tổ tiết kiệm và vay vốn (Tổ TK&VV). Năng lực hoạt động của NHCSXH được định nghĩa là khả năng tập hợp, khai thác và phát huy các nguồn lực riêng có để đáp ứng tối đa nhu cầu vay vốn ưu đãi của người nghèo, bảo đảm an toàn tài chính và thực thi hiệu quả các mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà nước.

Mô hình nghiên cứu kế thừa và so sánh có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế từ 4 định chế tài chính tiêu biểu:

  • Mô hình Ngân hàng Grameen tại Bangladesh: áp dụng phương thức cho vay tín chấp qua nhóm với mạng lưới 2.562 chi nhánh, phục vụ 7,9 triệu thành viên và vận hành theo cơ chế lãi suất thực dương tự bù đắp chi phí.
  • Mô hình Ngân hàng Nhân dân Indonesia (BRI): thành công trong việc chuyển đổi từ bao cấp sang cơ chế thị trường, quy định các ngân hàng thương mại dành 20% vốn cho vay nông nghiệp và thiết lập cơ chế xử lý rủi ro thiên tai với mức hỗ trợ cấp bù khi thiệt hại trên 85%.
  • Mô hình Ngân hàng Nông nghiệp và Hợp tác xã Thái Lan (BAAC): kết hợp nguồn vốn tái cấp vốn của Ngân hàng Trung ương với quy định bắt buộc các ngân hàng thương mại gửi 20% vốn chưa giải ngân vào BAAC.
  • Mô hình Công ty Tài chính Đời sống Quốc dân Nhật Bản (NLFC): cung cấp vốn tiêu thụ giáo dục và vốn hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ với 100% vốn ban đầu do Chính phủ cấp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp các phương pháp định lượng và định tính: thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian, so sánh liên kỳ và phân tích hệ thống.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo thường niên của NHCSXH giai đoạn 2003–2011, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước, số liệu thống kê mức sống dân cư của Tổng cục Thống kê và báo cáo giảm nghèo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.

Về phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu tiến hành khảo sát toàn diện toàn bộ 63 chi nhánh cấp tỉnh, đồng thời chọn mẫu phân tầng đại diện 614 phòng giao dịch cấp huyện thuộc 8 vùng kinh tế - sinh thái trọng điểm (như vùng miền núi Tây Bắc có tỷ lệ hộ nghèo 39,16% và vùng Đông Nam Bộ có tỷ lệ hộ nghèo 2,11% vào năm 2011). Phương pháp phân tích hệ thống và so sánh được lựa chọn nhằm bảo đảm tính khách quan, phản ánh chân thực mối quan hệ giữa mở rộng mạng lưới tín dụng, kiểm soát nợ quá hạn và khả năng bảo toàn vốn của định chế tài chính công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu ghi nhận 4 phát hiện quan trọng về năng lực hoạt động của NHCSXH giai đoạn 2003–2011:

Thứ nhất, quy mô nguồn vốn tăng trưởng vượt bậc với cơ cấu chuyển dịch theo hướng đa dạng hóa. Tổng nguồn vốn hoạt động của NHCSXH tăng từ mức 5.000 tỷ đồng vốn điều lệ ban đầu lên 105.488 tỷ đồng vào ngày 31/12/2011. Trong cơ cấu vốn năm 2011:

  • Vốn vay lãi suất thấp theo chỉ định của Chính phủ đạt 41.904 tỷ đồng (chiếm tỷ trọng lớn nhất với 40%), trong đó vốn vay Ngân hàng Nhà nước chiếm 22,6%.
  • Vốn huy động và vay theo lãi suất thị trường đạt 36.296 tỷ đồng (chiếm 34%), gồm phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh 18.297 tỷ đồng (17,3%) và tiền gửi 2% của các ngân hàng thương mại nhà nước đạt 14.955 tỷ đồng (17%).
  • Nguồn vốn cấp trực tiếp từ ngân sách trung ương đạt 17.416 tỷ đồng (chiếm 17%).
  • Nguồn vốn ủy thác từ ngân sách địa phương đạt 3.489 tỷ đồng (chiếm 3%).
  • Các quỹ dự phòng và vốn khác đạt 6.383 tỷ đồng (chiếm 6%).

Thứ hai, mạng lưới giao dịch cơ sở và phương thức phục vụ đạt độ bao phủ sâu rộng. NHCSXH đã thiết lập được 9.994 điểm giao dịch cố định hàng tháng tại xã, phường trên tổng số 11.051 xã, phường toàn quốc (đạt tỷ lệ bao phủ hơn 90%). Số dư tiền gửi tiết kiệm tích lũy của người nghèo thông qua Tổ TK&VV đạt 1.319 tỷ đồng, bước đầu hình thành thói quen tích lũy tài chính cho hộ dân nông thôn.

Thứ ba, hiệu quả giảm nghèo rõ rệt nhưng phân hóa sâu sắc giữa các vùng miền. Tỷ lệ hộ nghèo toàn quốc giảm liên tục từ 37,4% (giai đoạn 1997-1998) xuống 18,1% (năm 2006) và đạt 14,2% năm 2011. Tuy nhiên, tỷ lệ nghèo còn rất cao tại vùng Miền núi Tây Bắc (39,16%) và Đông Bắc (24,62%), trong khi vùng Đông Nam Bộ đã giảm xuống mức 2,11%.

Thứ tư, bộc lộ các điểm nghẽn về cơ chế vốn và công nghệ. Nguồn vốn tiền gửi 2% từ các ngân hàng thương mại nhà nước đứng trước nguy cơ suy giảm mạnh do tiến trình cổ phần hóa. Hệ thống công nghệ thông tin và cơ chế kiểm soát nội bộ chưa theo kịp tốc độ tăng trưởng dư nợ nhanh chóng.

Thảo luận kết quả

Diễn biến tăng trưởng nguồn vốn và dư nợ có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ đường thể hiện đà tăng trưởng giai đoạn 2003–2011 và biểu đồ tròn biểu diễn cơ cấu nguồn vốn tại thời điểm ngày 31/12/2011. Bảng số liệu phân bổ tỷ lệ hộ nghèo theo vùng chỉ ra rằng áp lực tín dụng chính sách tập trung chủ yếu ở các vùng lõi nghèo miền núi phía Bắc và Tây Nguyên.

Nguyên nhân dẫn đến sự thành công của NHCSXH là nhờ mô hình quản trị kết hợp đại diện đa ngành với sự tham gia trực tiếp của lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp, cùng cơ chế ủy thác tín dụng qua 4 tổ chức chính trị - xã hội. Mô hình này giúp tiết kiệm tối đa chi phí quản lý hành chính so với mô hình ngân hàng truyền thống.

Tuy nhiên, so với mô hình BRI của Indonesia và BAAC của Thái Lan, tính chủ động về nguồn lực tài chính của NHCSXH chưa cao do vẫn phụ thuộc lớn vào việc cấp bù lãi suất từ ngân sách nhà nước. Khi tỷ lệ nghèo chung giảm nhưng chuẩn nghèo mới giai đoạn 2011–2015 được nâng lên (400.000 đồng/người/tháng ở nông thôn và 500.000 đồng/người/tháng ở thành thị), nhu cầu vốn tín dụng chính sách sẽ tiếp tục tăng mạnh, đòi hỏi một cơ chế tài chính linh hoạt và bền vững hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao năng lực hoạt động của NHCSXH trong giai đoạn tiếp theo, nghiên cứu đề xuất 5 giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, kiện toàn mô hình tổ chức và nâng cao hiệu lực quản trị điều hành. Ban đại diện Hội đồng quản trị các cấp cần tăng cường tần suất kiểm tra, giám sát trực tiếp tại 614 phòng giao dịch cấp huyện và các Tổ TK&VV. Phấn đấu trong giai đoạn 2012–2015 nâng cao hiệu suất thẩm định và phê duyệt giải ngân hồ sơ vay vốn tăng thêm 15% đến 20%, rút ngắn thời gian xử lý nghiệp vụ cho người dân.

Thứ hai, mở rộng và ổn định cơ chế tạo lập nguồn vốn dài hạn. Chính phủ và Bộ Tài chính cần tiếp tục duy trì cấp bù lãi suất kịp thời, nâng mức phát hành trái phiếu NHCSXH được Chính phủ bảo lãnh từ mức 18.297 tỷ đồng lên trên 30.000 tỷ đồng vào năm 2015. Đồng thời, ban hành quy chế sửa đổi để tiếp tục duy trì tỷ lệ tiền gửi bắt buộc 2% đối với các ngân hàng thương mại cổ phần có vốn nhà nước chi phối.

Thứ ba, nâng cấp toàn diện chất lượng nguồn nhân lực. Trung tâm Đào tạo NHCSXH xây dựng lộ trình chuẩn hóa nghiệp vụ cho 100% cán bộ tín dụng và cán bộ kiểm soát nội bộ đến năm 2015, chú trọng kỹ năng tư vấn phương án sản xuất kinh doanh và quản lý vốn vay cho đồng bào dân tộc thiểu số tại các huyện nghèo.

Thứ tư, hiện đại hóa hạ tầng công nghệ thông tin và hệ thống báo cáo. Ban chỉ đạo Công nghệ thông tin NHCSXH triển khai phần mềm kế toán giao dịch đồng bộ tại 9.994 điểm giao dịch xã, kết nối trực tuyến toàn bộ mạng lưới chi nhánh nhằm kiểm soát rủi ro tức thời, phấn đấu duy trì tỷ lệ nợ quá hạn dưới mức 1,5% trên tổng dư nợ.

Thứ năm, tăng cường phối hợp liên ngành và nâng cao trách nhiệm địa phương. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố cần nâng tỷ trọng vốn ngân sách địa phương ủy thác sang NHCSXH đạt tối thiểu 5% tổng nguồn vốn hoạt động của chi nhánh vào năm 2015, gắn việc cấp tín dụng với các chương trình khuyến nông, khuyến lâm tại địa phương.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách tại các cơ quan quản lý nhà nước như Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Ngân hàng Nhà nước. Công trình cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng từ 20 nhóm chính sách và 50 chính sách cụ thể để hoàn thiện khung pháp lý về tài chính an sinh xã hội.

Thứ hai, ban lãnh đạo và cán bộ nghiệp vụ trong hệ thống NHCSXH từ Trung ương đến 614 phòng giao dịch cấp huyện. Luận văn cung cấp bộ chỉ tiêu đánh giá năng lực hoạt động toàn diện giúp tối ưu hóa công tác quản trị, thẩm định và giao dịch lưu động tại gần 10.000 điểm giao dịch xã.

Thứ ba, các ngân hàng thương mại, tổ chức tín dụng và các định chế tài chính vi mô. Nghiên cứu mang đến những bài học kinh nghiệm sâu sắc về quản lý nợ tín dụng nông thôn, cơ chế ủy thác đoàn thể và bài học huy động 2% nguồn vốn từ các mô hình ngân hàng quốc tế như Grameen, BRI và BAAC.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Kinh tế phát triển và Quản lý công. Đây là tài liệu tham khảo giá trị với chuỗi dữ liệu thực tế 9 năm (2003–2011) và quy mô vốn 105.488 tỷ đồng phục vụ nghiên cứu khoa học và phát triển đề tài luận văn chuyên sâu.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình hoạt động của NHCSXH Việt Nam có điểm gì khác biệt cơ bản so với ngân hàng thương mại? Điểm khác biệt cốt lõi là NHCSXH hoạt động phi lợi nhuận nhằm thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của Chính phủ. Nguồn vốn của NHCSXH không dựa vào mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận mà chủ yếu từ nguồn vốn ngân sách cấp (chiếm 17%) và vốn vay theo chỉ định (chiếm 40% năm 2011), thực hiện cho vay ưu đãi không cần thế chấp tài sản qua gần 10.000 điểm giao dịch xã.

Tại sao cần phải tách bạch tín dụng chính sách ra khỏi ngân hàng thương mại nhà nước? Giai đoạn 1990–2002, việc giao tín dụng chính sách cho các ngân hàng thương mại nhà nước làm phát sinh khối lượng lớn nợ khó đòi không sinh lời, làm suy giảm sức mạnh tài chính và tạo tâm lý ỷ lại bao cấp. Việc tách bạch theo Nghị định 78/2002/NĐ-CP giúp thương mại hóa các ngân hàng thương mại và chuyên môn hóa tổ chức tín dụng chính sách, giúp quy mô vốn an sinh tăng lên 105.488 tỷ đồng năm 2011.

Cơ chế ủy thác tín dụng qua các tổ chức chính trị - xã hội mang lại lợi ích gì? Phương thức ủy thác qua 4 tổ chức chính trị - xã hội giúp tinh giản bộ máy nhân sự của ngân hàng, đưa vốn đến tận tay người nghèo tại cơ sở. Thông qua Tổ TK&VV, mô hình đã huy động được 1.319 tỷ đồng tiền gửi tiết kiệm từ các đối tượng chính sách, vừa tăng cường tính giám sát cộng đồng, vừa hình thành ý thức hoàn trả nợ gốc và lãi đầy đủ.

Việt Nam rút ra bài học kinh nghiệm gì từ mô hình Ngân hàng Grameen và Ngân hàng BRI? Từ mô hình Grameen (Bangladesh), nghiên cứu rút ra bài học về nguyên tắc tín chấp nhóm và tiết kiệm bắt buộc. Từ mô hình BRI (Indonesia), nghiên cứu kiến nghị áp dụng cơ chế tự do hóa lãi suất từng bước để bù đắp chi phí, thiết lập quỹ bù đắp rủi ro và cơ chế cấp bù của Nhà nước khi rủi ro thiên tai vượt quá 85%.

Những thách thức lớn nhất đối với năng lực tài chính của NHCSXH trong giai đoạn tới là gì? Thách thức hàng đầu là sự suy giảm nguồn vốn tiền gửi 2% từ các ngân hàng thương mại cổ phần hóa (nguồn này đạt 14.955 tỷ đồng năm 2011). Bên cạnh đó, tỷ lệ nghèo cao tại vùng Miền núi Tây Bắc (39,16%) và Đông Bắc (24,62%) đòi hỏi chi phí vận hành lớn, đặt ra yêu cầu phải hiện đại hóa hạ tầng công nghệ cho toàn bộ 63 chi nhánh tỉnh.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về bản chất, tính ưu việt và các chỉ tiêu đánh giá năng lực hoạt động của ngân hàng chính sách xã hội trong nền kinh tế thị trường.
  • Đánh giá khách quan chặng đường 9 năm phát triển của NHCSXH với quy mô nguồn vốn đạt 105.488 tỷ đồng và mạng lưới bao phủ 614 phòng giao dịch cấp huyện cùng 9.994 điểm giao dịch xã.
  • Phân tích rõ nét tác động thực tiễn của tín dụng chính sách trong việc kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo cả nước từ 37,4% (1997-1998) xuống còn 14,2% năm 2011.
  • Chỉ ra các điểm nghẽn về cơ chế vốn 2% từ các ngân hàng thương mại, khoảng cách phân hóa nghèo giữa vùng Tây Bắc (39,16%) và Đông Nam Bộ (2,11%), cùng hạn chế về hạ tầng công nghệ thông tin.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ về quản trị, nguồn vốn, nhân sự và hạ tầng kỹ thuật với lộ trình thực hiện cụ thể trong giai đoạn 2012–2015 và tầm nhìn 2020.

Công trình là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, nhà quản trị ngân hàng và giới nghiên cứu trong việc tiếp tục nâng cao năng lực hoạt động của NHCSXH. Quý độc giả và các chuyên gia có thể khai thác các giải pháp trong luận văn để ứng dụng vào công tác thực tiễn và phát triển các chính sách an sinh xã hội bền vững.