CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHỆM THỰC TIỄN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH ------ 1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 1.1 Khái niệm và vai trò của ngân sách nhà nước Một số khái niệm Luật NSNN đã được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóa XI, có ghi: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách nhà nước là một công cụ đắc lực của Nhà nước, giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền, thông qua các chính sách thuế: Thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn thu khác. Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền của Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu không hoàn trả. Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do dân và vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhau thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện.
Ngoài thuế, phí… NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưới hình thức nợ công như: Phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài (ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB…). Quá trình động viên các nguồn lực vào NSNN cũng là quá trình điều chỉnh các quan hệ kinh tế theo hướng kích thích hoặc hạn chế các hoạt động kinh doanh tùy vào lợi ích mà nó mang lại cho quốc kế dân sinh. Bảo đảm công bằng xã hội và LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 hợp lý đối với các loại hình kinh doanh thông qua ý nghĩa và vai trò của nó đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế. Quá trình huy động vốn vào ngân sách cũng là quá trình bồi dưỡng các nguồn thu và kích thích tăng trưởng kinh tế, phù hợp với các định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Chi NSNN nhìn một cách bao quát là để bảo đảm việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền. Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi dự trữ quốc gia. Để thường xuyên bảo đảm cân đối thu – chi ngân sách và thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thủ các nguyên tắc trong phân phối vốn NS như: Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN; Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong dùng vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển. Kinh tế thị trường là nền kinh tế hàng hóa phát triển ở trình độ cao.
Bên cạnh các tính ưu việt đó, kinh tế thị trường cũng còn rất nhiều khiếm khuyết dẫn tới sự phát triển không lành mạnh, mất cân đối, gây lạm phát, thất nghiệp,… ảnh hưởng đến tình hình chính trị - xã hội. Để khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, vai trò can thiệp của Nhà nước thông qua điều tiết vĩ mô có ý nghĩa rất quan trọng Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN được thực hiện thông qua các công cụ động viên các nguồn tài chính dưới hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạy cảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt với các hoạt động kinh doanh mà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế. Thông qua các nguyên tắc xây dựng thuế suất và chính sách ưu đãi, miễn giảm thuế đã tạo ra cho quá trình động viên các nguồn tài chính Đầu tư công từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một cơ cấu kinh tế tiên tiến và hợp lý”.Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ cao, phát triển các vùng kinh tế động lực và khai thác các tiềm lực của nền kinh tế quốc dân. Đó là cơ sở để bảo đảm cho tăng trưởng và phát triển bền vững.
Suy cho cùng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 đây cũng chính là các giải pháp điều hành kinh tế vĩ mô thông qua hoạt động của NSNN. Bên cạnh đó, việc huy động và sử dụng vốn vay của chính phủ (ODA) cũng là biện pháp gián tiếp điều tiết kinh tế theo các định hướng được xác lập. Tất cả các khoản chi khác của NSNN, dù rất đa diện, nhưng cũng đều hướng tới điều tiết các mối quan hệ cân đối trong nền kinh tế quốc dân. Ngoài ra dự trữ tài chính của NSNN, cũng là công cụ điều tiết quan trọng thông qua bảo đảm an ninh tài chính, hậu thuẫn để ứng phó với các động thái kinh tế nhằm vào ổn định kinh tế - xã hội.
Vai trò của NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường Về kinh tế Để thực hiện vai trò của Nhà nước trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền, rõ ràng Nhà nước không thể bỏ qua công cụ ngân sách khi thực hiện vai trò này. Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp nhà nước thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. ▪ Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp nhà nước trong những trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cầu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới, cao hơn.
▪ Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh. ▪ Các nguồn vay nợ từ nước ngoài và từ trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của nhà nước LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay. Về xã hội ▪ Đầu tư của ngân sách nhà nước để thực các chính sách xã hội, chi giáo dục – đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá mặt hàng,… ▪ Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân nhằm điều tiết thu nhập cao để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhập thấp.
▪ Thuế gián thu góp phần hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế của đất nước. Về thị trường Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường, kiềm chế và kiểm soát lạm phát. Bằng các công cụ thuế, phí, lệ phí, vay và chính sách chi NSNN, nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động. ▪ Một chính sách ngân sách (chính sách tài khóa) thắt chặt hay nới rộng đều có thể tác động mạnh mẽ cung – cầu xã hội.
Như huy động của NSNN dưới hình thức thuế, phí, lệ phí,… ▪ Trên thị trường tài chính, nếu nhà nước vay vốn với lãi suất cao sẽ tác động tăng cung ứng vốn từ phía các nhà đầu tư và tiết kiệm tiêu dùng để dành cho tương lai; đồng thời làm giảm lượng cầu về vốn đầu tư của doanh nghiệp các thành phần kinh tế. ▪ Ở đây, cần nhấn mạnh đến dự trữ nhà nước. Trong cơ chế thị trường nhà nước không thể bắt buộc các doanh nghiệp bán hàng theo giá cả quy định, mà ngược lại, giá cả là do thị trường quyết định, phụ thuộc vào quan hệ cung - cầu và các yếu tố khác. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 12 ▪ Kiềm chế và kiểm soát lạm phát là một nội dung quan trọng trong quá trình điều chỉnh thị trường.
▪ Ngân sách nhà nước có cân bằng hay không sẽ tác động sâu sắc đến sự cân bằng của cán cân thanh toán quốc tế. Bởi vì: Cân bằng của NSNN tác động trực tiếp đến sự cân bằng của cán cân thương mại; cân bằng của NSNN thực hiện được hay không, nói lên khả năng trả nợ đến hạn của các khoản vay nước ngoài có thực hiện được hay không. Trong các khâu của hệ thống tài chính, tài chính nhà nước được xem là khâu quan trọng của hệ thống tài chính gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung hoạt động của nó liên quan đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và phúc lợi xã hội. Tài chính nhà nước bao gồm: ngân sách nhà nước, dự trữ nhà nước, tín dụng nhà nước, ngân hàng nhà nước, tài chính các cơ quan hành chính nhà nước, tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước, tài chính doanh nghiệp nhà nước, các quỹ nhà nước, trong đó NSNN là hạt nhân là thành phần chủ yếu.
Ngân sách nhà nước đóng vai trò chủ đạo và tổ chức các hoạt động của hệ thống tài chính. Điều này được chứng tỏ bằng sự chi phối, tác động và phối hợp hoạt động của nó với các khâu khác của hệ thống tài chính. Trong nền kinh tế thị trường, ngân sách nhà nước không chỉ đóng vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy nhà nước, cho an ninh – quốc phòng và các mục đích khác nhằm củng cố quyền lực nhà nước, mà nó còn có vai trò to lớn trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là vai trò định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội,….
Để thực hiện được vai trò này đòi hỏi NSNN phải có các nguồn vốn được huy động từ các khu vực kinh tế, từ dân cư và từ các nguồn tài chính ngoài nước. Từ đó, thực hiện các khoản chi về đầu tư kinh tế và ngoài kinh tế.