CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về ngân sách Nhà nước và hoạt động đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách Nhà nước Đầu tư được định nghĩa là một hoạt động kinh tế của đất nước; một bộ phận của hoạt động sản xuất kinh doanh của cơ sở, một vấn đề trong cuộc sống mà mọi gia đình, mọi cá nhân quan tâm khi có điều kiện nhằm gia tăng thu nhập và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của bản thân và gia đình. Đầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên cứu trong nhiều nghiên cứu mang tính lý thuyết và thực nghiệm. Đầu tư phát triển được định nghĩa là đầu tư tài sản vật chất và sức lao động, trong đó người có tiền bỏ tiền ra để tiến hành thực hiện các hoạt động nhằm gia tăng hoặc tạo ra tài sản mới cho mình đồng thời cho cả nền kinh tế, từ đó làm tăng tiềm lực sản xuất kinh doanh và mọi hoạt động sản xuất khác; là điều kiện chủ yếu tạo việc làm, nâng cao chất lượng đời sống của người dân trong xã hội.
Đó chính là việc bỏ tiền ra để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và hệ thống thủy lợi, mua sắm lắp đặt trang thiết bị, đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện các chi phí thường xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản này nhằm duy trì hoặc tăng thêm tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại, bổ sung tài sản và tăng thêm tiềm lực của mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Đầu tư phát triển đã và đang trở thành vấn đề được quan tâm không chỉ của các nhà nghiên cứu mà còn của các nhà hoạch định chính sách, nguồn vốn sử dụng trong hoạt động đầu tư phát triển khá đa dạng: Nguồn vốn ngân sách, vốn viện trợ phát triển chính thức, vốn doanh nghiệp, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài… Đầu tư phát triển được thực hiện theo các lĩnh vực khác nhau, mỗi lĩnh vực thực hiện có những đặc thù riêng nhưng vẫn mang những điểm chung nhất về đầu tư phát triển. Các hoạt động đầu tư phát triển có thể thực hiện theo dự án, theo hạng mục công trình hoặc các phương thức thực hiện khác (Từ Quang Phương, Phạm Văn Hùng, 2013) Đầu tư phát triển có vai trò hết sức quan trọng trong phát triển kinh tế ở Việt Nam, không chỉ đóng góp trực tiếp vào GDP mà còn thúc đẩy các thành phần kinh tế phát triển thông qua các hệ thống cơ sở hạ tầng xã hội như điện, đường, trường, trạm, thủy lợi… Vốn ngân sách Nhà nước - một trong những nguồn vốn quan trọng nhất cho hoạt động đầu tư phát triển khi xem xét mảng đầu tư công, đầu tư cơ sở hạ tầng, đã trở 6 thành đối tượng nghiên cứu của rất nhiều các nhà khoa học. Vì vậy có rất nhiều lý thuyết nhất quán và toàn diện cung cấp những góc nhìn chính xác và tổng quát nguồn vốn này.
Nhiều nghiên cứu ngoài nước phân biệt giữa đầu tư tư nhân và đầu tư phát triển, theo đó đầu tư phát triển thường được cho là đầu tư cho kết cấu hạ tầng. Việc phân biệt như vậy rất có ý nghĩa vì đầu tư cho kết cấu hạ tầng có những điểm khác biệt với nguồn vốn được sử dụng trong các doanh nghiệp. Kết cấu hạ tầng là vốn tồn tại bên ngoài doanh nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp cũng như các hoạt động của các cá nhân. Do vậy, nhiều doanh nghiệp và cá nhân trong một khu vực có hưởng lợi từ kết cấu hạ tầng đó mà không mất thêm chi phí hoặc ít nhất với chi phí thấp hơn nếu kết cấu hạ tầng đó phải được cung cấp cho người sử dụng thêm đó, nên kết cấu hạ tầng có thể coi như cung cấp những lợi ích ngoại lai cho những người sử dụng đó.
Đầu tiên, một nghiên cứu gần đây hơn của Ngân hàng Thế giới (2007) đã kết luận rằng có những tác động tăng trưởng tích cực của chi tiêu cho đầu tư phát triển nói chung và cơ sở hạ tầng, giáo dục và chi tiêu y tế nói riêng. Báo cáo từ Commission on Growth and Development (2008) đã đi đến một kết luận mạnh mẽ hơn bằng cách lưu ý rằng một yếu tố phổ biến ở các nước tăng trưởng nhanh là đầu tư phát triển sử dụng nguồn vốn ngân sách ở mức cao, được xác định là 7% GDP trở lên. David Alan Aschauer và cộng sự (1993) khẳng định sự gia tăng chi tiêu nguồn vốn ngân sách cho đầu tư phát triển là cách an toàn để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu điều tra mối quan hệ giữa vốn ngân sách nhà nước, năng suất và tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh tăng trưởng nội sinh và kết quả nhận được là có một mối quan hệ phi tuyến tính giữa vốn ngân sách nhà nước và tăng trưởng kinh tế sao cho tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước tăng lên vĩnh viễn làm tăng trưởng vĩnh viễn - nhưng chỉ khi sản phẩm cận biên của vốn ngân sách nhà nước vượt quá sản phẩm cận biên sau thuế của tư nhân và sự gia tăng vốn ngân sách nhà nước sẽ có tác động nhất thời, nhưng không lâu dài, đối với tăng trưởng kinh tế.
Tiếp nối cho nghiên cứu trên Serkan Arslanalp và cộng sự (2010) đã ước tính tác động của nguồn vốn cho đầu tư phát triển về tăng trưởng kinh tế cho 48 nước trong khối OECD và các nước không thuộc OECD trong thời gian từ năm 1960 đến năm 2001. Kết quả cho thấy có sự tương quan tích cực giữa vốn đầu tư phát triển với tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, hiệu quả mạnh hơn đối với các nước OECD trong ngắn hạn, trong khi đó mạnh hơn đối với các nước không thuộc OECD trong dài hạn. Tác giả đề 7 xuất chính phủ nên tập trung mở rộng vốn đầu tư phát triển, đặc biệt là vốn ngân sách Nhà nước và các nước đang phát triển có thể dựa vào vốn vay nước ngoài miễn sao tập trung đầu tư, sử dụng vốn có hiệu quả cho những công trình mang mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế như cơ sở hạ tầng, công nghệ thông tin,.
Tuy nhiên, kết quả thực nghiệm của nghiên cứu của David Alan Aschauer và cộng sự (1993) chỉ ra sự thiếu hiệu ứng hội tụ giữa các nền kinh tế nhà nước. Từ góc độ chính sách, điều này ngụ ý rằng những thay đổi trong các biến chính sách của chính phủ chẳng hạn như tăng vốn ngân sách nhà nước thường xuyên hoặc giảm vĩnh viễn chi tiêu tiêu dùng của chính phủ sẽ làm thay đổi vĩnh viễn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Kết quả này tương thích với một số công việc thực nghiệm gần đây, chẳng hạn như Kocherlakota và Yi (1996). Bên cạnh đó, tác giả V.Key Jr (1940) đã nhận ra sự cần thiết của một học thuyết về ngân sách Nhà nước, trong nghiên cứu của mình tác giả đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của Chính phủ.
Tác giả cũng chỉ ra rằng điểm quan trọng nhất khi xem xét về ngân sách Nhà nước chính là việc phân bổ các khoản chi tiêu với những mục đích khác nhau để kết quả thu được là tối ưu nhất. Tác động của vốn ngân sách Nhà nước đối với tăng trưởng kinh tê rất đa dạng. Roy và cộng sự (2006) đã lập luận rằng ngân sách Nhà nước eo hẹp, hạn chế đầu tư phát triển nhiều hơn chi tiêu hiện tại vì việc cắt giảm trước đây vì lý do chính trị và các lý do khác dẫn đến kinh tế phát triển chậm hơn mức có thể. Từ đó Heller (2005) đã đề xuất chính phủ nên dành sự quan tâm nhiều hơn đối với đầu tư phát triển, nhiều nhất là mảng cơ sở hạ tầng và tạo ra không gian tài chính cho khoản đầu tư đó và chứng minh rằng đầu tư cho phát triển là hiệu quả.
Tiếp đó, những khoản vay bên ngoài có nhiều ràng buộc là nguyên nhân dẫn đến các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn này kém hiệu quả. Mặc dù khả năng vay mượn của một quốc gia phụ thuộc chủ yếu vào các chính sách kinh tế vĩ mô của nó, khả năng thu thuế, và sức mạnh của hệ thống quản lý tài chính và nợ công cộng, sự đóng góp của các khoản đầu tư phát triển được tài trợ bằng nợ để tăng trưởng và xuất khẩu cũng đóng một vai trò trong giới hạn vay bên ngoài. Đồng thời, chính sách tài khóa có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc hỗ trợ tăng trưởng và phục hồi là điều đã được công nhận trong những cuộc khủng hoảng tài chính gần đây. Các gói kích thích tài khóa ở nhiều quốc gia chủ yếu là vốn ngân sách nhằm thúc đẩy sự tăng trưởng trong tương lai.
8 Khoảng những năm 1930, tác giả Mabel L Walker cũng đã nhìn thấy tầm quan trọng của chi tiêu sử dụng ngân sách Nhà nước, trong nghiên cứu của mình tác giả xem xét về việc phân bổ chi ngân sách, nguyên lý chi tiêu ngân sách đã được tác giả tìm hiểu và phân tích. Mabel đã tổng hợp những lý thuyết liên quan đến chi tiêu ngân sách nhà nước và trên cơ sở đó phát triển và xây dựng một lý thuyết mới định hướng cho việc phân bổ chi tiêu sử dụng ngân sách Nhà nước, những lý thuyết về ngân sách Nhà nước đã có những bước tiến theo thời gian từ phương thức quản lý nguồn ngân sách theo các khoản mục đến quản lý nguồn ngân sách theo công việc thực hiện, theo chương trình cho đến phương thức quản lý nguồn ngân sách theo kết quả đầu ra. Và mỗi phương thức quản lý ngân sách đó lại có những ưu nhược điểm riêng nhưng đều có chung một điểm đó là tất cả các phương thức quản lý đó đều ngày càng hoàn thiện theo thời gian qua quá trình quản lý thực tiễn ở các quốc gia khác nhau. Martin và cộng sự (2010) đã so sánh và chỉ ra rất rõ sự phát triển trong các lý thuyết về ngân sách, tác giả đã khẳng định ưu thế của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, và phương thức này đã trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý ngân sách luôn đặt ra đó là nên quyết định như thế nào để phân bổ một khoản tiền cho hoạt động này thay vì phân bổ cho hoạt động khác.