Tổng quan nghiên cứu

Thực tiễn quản lý thị trường bất động sản tại Việt Nam giai đoạn 2017 - 2019 ghi nhận nhiều bất cập nghiêm trọng trong công tác phân bổ đất đai công sản. Tình trạng giao đất dự án không qua đấu thầu công khai đã dẫn đến nguy cơ thất thoát hàng nghìn tỷ đồng ngân sách nhà nước, tiêu biểu như vụ việc chuyển giao khu đất 6.000 m2 tại số 2-4-6 Hai Bà Trưng (Thành phố Hồ Chí Minh) với nghĩa vụ tài chính hơn 997 tỷ đồng sai quy định, hay dự án khu du lịch Sông Hậu 94.550 m2 tại Cần Thơ nợ đọng hơn 10,5 tỷ đồng tiền thuê đất.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm tập trung vào sự thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa Luật Đấu thầu 2013, Luật Đất đai 2013 và Luật Đầu tư 2014 trong cơ chế lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất. Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ bản chất lý luận, đánh giá thực trạng xung đột thể chế và đề xuất giải pháp hoàn thiện khung pháp lý về đấu thầu dự án sử dụng đất tại Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian pháp lý toàn quốc với trọng tâm thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh, Tiền Giang, Khánh Hòa và Cần Thơ trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2019. Về ý nghĩa thực tiễn, công trình cung cấp cơ sở chuẩn hóa quy trình pháp lý cho 100% các dự án quy mô từ 120 tỷ đồng trở lên, hướng tới triệt tiêu tình trạng chỉ định thầu tùy tiện, giảm thiểu xung đột pháp lý và tối ưu hóa nguồn thu địa tô cho ngân sách quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của hai lý thuyết kinh tế - pháp lý căn bản: Lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management) và Lý thuyết Kinh tế học thể chế (Institutional Economics) về quyền tài sản và phân bổ nguồn lực. Dưới góc độ quản trị công, việc lựa chọn chủ đầu tư dự án có sử dụng đất được tiếp cận theo mô hình cạnh tranh thị trường mở, đảm bảo bốn nguyên tắc cốt lõi: hiệu quả kinh tế, tính cạnh tranh, sự công bằng giữa các chủ thể và tính minh bạch thông tin.

Khung khái niệm của luận văn chuẩn hóa bốn thuật ngữ then chốt:

  1. Dự án đầu tư có sử dụng đất theo quy định tại Điều 3 Luật Đầu tư 2014 và Nghị định 30/2015/NĐ-CP;
  2. Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo khoản 12 Điều 4 Luật Đấu thầu 2013;
  3. Giá trị thương mại của quỹ đất;
  4. Đất công xen cài phân tán trong ranh quy hoạch dự án.

Phương pháp nghiên cứu

Cỡ mẫu khảo sát thực chứng bao gồm toàn bộ 44 hồ sơ dự án có sử dụng đất được triển khai tại tỉnh Tiền Giang giai đoạn 2011 - 2019 (chia đều gồm 22 dự án trong thời kỳ áp dụng Thông tư 03/2009/TT-BKH và 22 dự án trong thời kỳ thực hiện Nghị định 30/2015/NĐ-CP), kết hợp chọn mẫu điển cứu có chủ đích đối với 4 đại án và sai phạm đất đai tiêu biểu tại Thành phố Hồ Chí Minh, Khánh Hòa và Cần Thơ. Phương pháp chọn mẫu hỗn hợp này cho phép vừa đánh giá xu hướng vĩ mô qua chuỗi số liệu hành chính, vừa đào sâu nguyên nhân vi phạm thể chế ở từng trường hợp cá biệt.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích luật học so sánh kết hợp duy vật lịch sử là nhằm bóc tách sự vận động của quy định pháp luật qua 3 giai đoạn lập pháp chính (trước ngày 01/07/2004, giai đoạn 2004 - 2014 và từ 2014 đến năm 2019). Timeline nghiên cứu thu thập dữ liệu pháp lý và thực tiễn từ tháng 01/2014 đến tháng 07/2019, đảm bảo phản ánh toàn diện hệ quả áp dụng Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định 30/2015/NĐ-CP trong môi trường kinh tế thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại xung đột pháp lý gay gắt giữa cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án. Khoản 1 Điều 119 Luật Đất đai 2013 quy định điều kiện đấu giá là đất đã giải phóng mặt bằng, trong khi Nghị định 30/2015/NĐ-CP không phân định rõ quỹ đất đấu thầu là đất sạch hay đất chưa bồi thường. Điều này dẫn đến sự lúng túng tại 100% các địa phương khi xử lý dự án thương mại dịch vụ đã giải phóng mặt bằng nhưng vẫn nằm trong diện đấu thầu theo quy định chuyên ngành.

Thứ hai, vướng mắc pháp lý đối với quỹ đất công xen cài làm tắc nghẽn hàng loạt dự án phát triển đô thị. Điển hình tại Thành phố Hồ Chí Minh, dự án Green Star Sky Garden quy mô 5,2 ha (gồm 110 căn biệt thự và 917 căn hộ) bị đình trệ toàn bộ quy trình giao đất do vướng một phần nhỏ diện tích kênh rạch, đường nội bộ công cộng nằm rải rác chưa có cơ chế xử lý rõ ràng.

Thứ ba, cơ chế xác định nghĩa vụ tài chính tại bước đấu thầu còn nhiều bất cập. Công thức giá sàn (m1 + m2) và tiêu chuẩn đánh giá tài chính thương mại theo phương pháp tính hiệu quả đầu tư (B = M2 + M3) theo Nghị định 30/2015/NĐ-CP không cố định tiền sử dụng đất tại thời điểm mở thầu. Việc xác định lại tiền sử dụng đất tại thời điểm giao đất làm gia tăng rủi ro tài chính, khiến chi phí biến động trên 20% đến 30% so với dự toán ban đầu của nhà đầu tư.

Thứ tư, phạm vi dự án áp dụng đấu thầu bị thu hẹp đáng kể. Thống kê tại Tiền Giang năm 2018 cho thấy chỉ có 4 dự án thương mại dịch vụ đấu thầu thành công trong nước theo Quyết định 2666/QĐ-UBND, trong khi nhiều dự án hạ tầng, xã hội hóa khác có nhu cầu thu hút đầu tư lớn lại không thể triển khai do nằm ngoài danh mục quy định tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những bất cập trên xuất phát từ sự thiếu thống nhất giữa cơ quan lập pháp trong việc xây dựng Luật Đất đai và Luật Đấu thầu. So với các nghiên cứu trước đây về đấu thầu mua sắm công hay đấu thầu xây lắp vốn chỉ tập trung vào yếu tố giá thành thấp nhất, nghiên cứu này chứng minh rằng đấu thầu dự án sử dụng đất mang bản chất kép: vừa lựa chọn năng lực kỹ thuật của nhà đầu tư, vừa tối ưu hóa giá trị địa tô thương mại hình thành trong tương lai.

Dữ liệu nghiên cứu được chuẩn hóa và trực quan hóa thông qua Bảng so sánh đối chiếu tiêu chí pháp lý giữa 3 đạo luật (Đất đai, Đầu tư, Đấu thầu) và Sơ đồ luồng 8 bước trong quy trình lựa chọn nhà đầu tư. Cơ chế chấm điểm kỹ thuật theo thang điểm 100 hoặc 1.000 điểm kết hợp phương pháp lợi ích xã hội (M3) là căn cứ khoa học bảo đảm dự án đạt hiệu quả cao nhất thay vì chỉ dựa vào mức trả giá đơn thuần.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Ban hành nghị định sửa đổi, bổ sung nhằm phân định dứt khoát ranh giới giữa đấu giá và đấu thầu: Quy định bắt buộc 100% quỹ đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng phải thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất; các khu đất chưa giải phóng mặt bằng có quy mô trên 120 tỷ đồng phải tổ chức đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư. Cơ quan chủ trì thực hiện là Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong lộ trình từ 6 đến 12 tháng.

  2. Mở rộng phạm vi đối tượng dự án áp dụng hình thức đấu thầu vượt ra ngoài 4 nhóm công trình hiện hữu tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP, bổ sung các dự án hạ tầng kỹ thuật, dự án xã hội hóa giáo dục, y tế và thể thao có sử dụng đất nhằm nâng cao hiệu quả thu hút vốn tư nhân tại các địa phương lên mức 15% đến 25% mỗi năm.

  3. Xây dựng quy chế đặc thù xử lý đất công xen cài phân tán trong các dự án thương mại: Cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao đất hoặc cho thuê đất trực tiếp cho chủ đầu tư đối với diện tích đất rạch, bờ kè không thể hình thành dự án độc lập (chiếm tỷ lệ dưới 10% tổng diện tích quy hoạch chi tiết 1/500), giải quyết dứt điểm tình trạng đình trệ hồ sơ tại các đô thị lớn.

  4. Cố định nghĩa vụ tài chính đất đai ngay trong hợp đồng dự án: Xác định rõ đơn giá tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và chi phí bồi thường m2 tại thời điểm phê duyệt kết quả trúng thầu; không tiến hành định giá lại khi ban hành quyết định giao đất, giúp cắt giảm từ 30 đến 45 ngày thời gian làm thủ tục hành chính.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài nguyên và Môi trường tại các tỉnh, thành phố): Sử dụng kết quả nghiên cứu và quy trình chuẩn 8 bước để thẩm định danh mục dự án, tránh các sai phạm về giao đất công trái thẩm quyền như các vụ án tại Thành phố Hồ Chí Minh và Cần Thơ.

  2. Doanh nghiệp và chủ đầu tư bất động sản: Nắm vững phương pháp lập hồ sơ dự thầu, cách tính giá sàn (m1 + m2) và cấu trúc điểm số tài chính thương mại (M1, M2, M3) để tối ưu hóa tỷ lệ trúng thầu các dự án quy mô từ 120 tỷ đồng trở lên.

  3. Đội ngũ luật sư và chuyên gia tư vấn đầu tư: Khai thác hệ thống luận cứ so sánh luật để tư vấn giải quyết các vướng mắc về đất công xen cài, phương án bồi thường giải phóng mặt bằng và đàm phán hợp đồng dự án có sử dụng đất.

  4. Giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Luật Kinh tế (Mã ngành 8380107): Sử dụng làm tài liệu tham khảo học thuật chuyên sâu về cơ chế phân bổ nguồn lực công và kỹ thuật lập pháp trong quản lý bất động sản.

Câu hỏi thường gặp

Đấu thầu dự án có sử dụng đất khác biệt căn bản với đấu giá quyền sử dụng đất ở điểm nào?

Đấu giá quyền sử dụng đất là việc các bên cạnh tranh về giá để mua khu đất sạch đã giải phóng mặt bằng. Ngược lại, đấu thầu dự án là hoạt động cơ quan nhà nước lựa chọn nhà đầu tư có đủ năng lực kỹ thuật và tài chính để thực hiện dự án trên khu đất chưa giải phóng mặt bằng, thông qua thang điểm 100 hoặc 1.000 điểm và phương án nộp ngân sách nhà nước.

Quy mô dự án có chi phí bao nhiêu thì bắt buộc phải tổ chức đấu thầu quốc tế?

Căn cứ theo khoản 1 Điều 9 Nghị định 30/2015/NĐ-CP, đối với các dự án đầu tư có sử dụng đất có tổng chi phí thực hiện dự án (không bao gồm chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng) từ 120 tỷ đồng trở lên thì bắt buộc phải áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế để lựa chọn nhà đầu tư.

Làm thế nào để giải quyết ách tắc cho các dự án bất động sản vướng đất công xen cài?

Giải pháp thực tiễn là quy định cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng đất trực tiếp đối với các phần đất rạch, lối đi nội bộ phân tán chiếm tỷ lệ nhỏ không thể lập dự án độc lập, tương tự như kiến nghị tháo gỡ cho dự án Green Star Sky Garden 5,2 ha tại Thành phố Hồ Chí Minh sau khi có ý kiến hướng dẫn của cơ quan tài nguyên cấp trung ương.

Giá sàn trong hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư được cấu thành từ các yếu tố nào?

Căn cứ theo khoản 2 Điều 57 Nghị định 30/2015/NĐ-CP, giá sàn được xác định bằng công thức tổng m1 cộng m2. Trong đó, m1 là sơ bộ tổng chi phí thực hiện dự án dựa trên quy hoạch phân khu 1/2000 hoặc quy hoạch chi tiết 1/500, còn m2 là toàn bộ chi phí bồi thường, hỗ trợ và giải phóng mặt bằng dự kiến của khu đất.

Trường hợp nào nhà đầu tư được giao đất trực tiếp làm dự án nhà ở mà không qua đấu thầu hay đấu giá?

Theo quy định tại Điều 22 Luật Nhà ở 2014 và Điều 18 Nghị định 99/2015/NĐ-CP, nhà đầu tư được giao làm chủ đầu tư trực tiếp khi đã có quyền sử dụng đất ở hợp pháp 100%, có đủ năng lực tài chính theo luật định và dự án phù hợp với quy hoạch xây dựng nhà ở đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện quá trình tiến hóa của pháp luật đấu thầu dự án có sử dụng đất tại Việt Nam qua 3 giai đoạn lập pháp từ trước năm 2004 đến nay.
  • Phân định rõ bản chất kinh tế - pháp lý giữa đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án.
  • Bóc tách nguyên nhân và thực trạng sai phạm đất đai tại các địa phương qua các vụ việc cụ thể với diện tích từ 6.000 m2 đến hơn 94.550 m2.
  • Kiến nghị hoàn thiện quy trình chuẩn 8 bước và phương pháp xác định nghĩa vụ tài chính cố định ngay trong hồ sơ mời thầu.
  • Đề xuất khung pháp lý tháo gỡ điểm nghẽn cho các dự án đô thị vướng đất công xen cài phân tán.

Đóng góp chính của luận văn là cung cấp khung lý luận chuyên sâu và giải pháp lập pháp đồng bộ, giải quyết triệt để xung đột giữa Luật Đất đai 2013 và Luật Đấu thầu 2013. Các cơ quan quản lý và nhà nghiên cứu cần tiếp tục hoàn thiện các tiêu chí định lượng giá trị địa tô thương mại trong chu kỳ lập pháp tiếp theo để nâng cao tính minh bạch của thị trường bất động sản.