Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật 2. Chương 2: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay. 11 CHUONG 1: CO SO LY LUAN VE CO CHE KIEM TRA VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT DUOI LUAT 1. Khái niệm văn ban quy phạm pháp luật và văn ban quy phạm pháp luật dưới luật Về khái niệm VBQPPL hiện nay đang có nhiều quan điểm khác nhau.
Cách hiểu được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ở Điều | là: “1, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thâm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện dé điêu chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nha nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thầm quyên, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HDND, Uỷ ban nhân dân thì không phải là VBQPPL”’. Theo đó, VBQPPL bắt buộc phải có đủ các yếu tố sau: - Do cơ quan nhà nước có thầm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; - Theo hình thức, trình tự, thủ tục luật định; - Chứa đựng các quy tắc xử sự chung; - Có giá trị pháp lý bắt buộc chung: - Được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước. Tiếp đó, khoản 2 quy định: văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng tham quyên, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành VBQPPL thì không phải là VBQPPL.
12 Như vậy, theo quy định của pháp luật thực định thì một VBQPPL phải có đủ năm yếu tố nói trên, chỉ cần thiếu một trong các yếu tố đó thì văn bản không được coi là VBQPPL. Quan niệm này đã dẫn đến thực tế có những văn bản mà bản chất là VBQPPL, thậm chí đã thoả mãn tới bốn yếu tố nhưng do sai sót về hình thức hoặc trình tự, thủ tục ban hành (ví dụ: quy định thời điểm có hiệu lực không đúng với quy định của Luật Ban hành VBQPPL) lại không được coi là VBQPPL. Đây chính là sự bất hợp lý của khái niệm VBQPPL theo quy định của pháp luật thực định. Quy định này có nhược điểm là không xác định đúng yếu tô bản chất của một VBQPPL, cùng với nó là các quy định thiếu thực tế về hiệu lực văn bản đã dẫn đến định nghĩa VBQPPL trong Luật BHVBQPPL trở nên xa rời thực tiễn và làm phức tạp hoá van dé.
Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Trường đại học Luật Hà Nội thì định nghĩa: “VBQPPL là hình thức pháp luật được biểu hiện dưới dạng văn bản, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thé có thắm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được nhà nước đảm bảo thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[3 1]. Theo định nghĩa này, VBQPPL là văn bản mang những dấu hiệu cơ bản sau: - Chứa đựng các quy tắc xử sự chung được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Điều này cho phép phân biệt VBQPPL với những văn bản hành chính thông thường do Nhà nước ban hành cũng có giá trị pháp lý nhưng không chứa đựng các quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật); - Do cơ quan nhà nước có thâm quyền ban hành. Không phải mọi văn ban được ban hành bởi Nhà nước đều là VBQPPL, mà chỉ có những van bản do 13 cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành pháp luật (theo luật định) ban hành mới có thê trở thành VBQPPL; - Hình thức, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL được quy định trong luật.
- Được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong đời sống. Điều này cho phép phân biệt VBQPPL với các văn bản pháp lý hành chính cá biệt, chỉ áp dụng cho một đối tượng cụ thé trong một quan hệ xã hội, sắn với một sự kiện pháp lý nhất định; Tuy nhiên, định nghĩa thứ hai này cũng tồn tại điểm bat hợp lý. Với tiêu chí thứ nhất: chứa đựng quy tắc xử sự chung thì trong một số VBQPPL, ví dụ như văn bản dùng để giải thích các nguyên tắc, các thuật ngữ được sử dụng thì không hề chứa các quy tắc xử sự chung. Từ phân tích trên có thê đi đến định nghĩa VBQPPL như sau: VBOPPL là văn bản do các chủ thé có thẩm quyên ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, có chứa đựng các quy phạm được Nhà nước dam bao thực hiện và được thực hiện nhiêu lan trong cuộc sông VBQPPL có các đặc diém sau: - Do chủ thé có thâm quyền ban hành pháp luật ban hành.
Điều đó có nghĩa là chỉ có chủ thé nào có thẩm quyền ban hành pháp luật mới có thé ban hành ra VBQPPL. Đó có thể là cơ quan nhà nước như: Quốc hội, CP cũng có thể là những cá nhân như: Chủ tịch nước, Thủ tướng CP, Bộ truong,. - Hình thức, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL được quy định trong luật. Ví dụ như: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004.
14 - Chứa đựng các quy phạm được Nhà nước đảm bảo thực hiện, tức là các quy phạm pháp luật - Được thực hiện lặp đi lặp lại nhiều lần trong đời sống Hệ thống VBQPPL ở Việt Nam hiện nay bao gồm các loại sau: 1. Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Nghị định của CP. Quyết định của Thủ tướng CP. Nghị quyết của Hội đồng Thâm phán Toa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa CP với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Nghị quyết của HĐND 13. Quyết định, chỉ thị của UBND 15 Hệ thống VBQPPL của Việt Nam có thé chia thành hai loại: văn ban luật và VBQPPL dưới luật. Văn bản luật là loại VBQPPL do Quốc hội ban hành gồm ba loại: Hiến pháp, bộ luật và luật, nghị quyết của Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Việt Nam là cơ quan duy nhất có chức năng lập hiến và lập pháp.
Đây là chức năng đặc thù của Quốc hội. Hiến pháp, bộ luật, luật đương nhiên là các văn bản luật, còn nghị quyết của Quốc hội là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật vì các lý do: Thứ nhất, pháp luật Việt Nam tôn trọng điều ước quốc tế và điều nay gần như trở thành nguyên tắc trong tất cả các đạo luật: trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế. Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thé có giá trị “thấp hơn” luật. Vì vậy, nghị quyết của Quốc hội dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật.
Vì lẽ đó, nghị quyết của Quốc hội, trong trường hợp này, có thé xem là văn bản “có giá trị tương đương với luật”. Ví dụ: Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mai thế giới (WTO) của Việt Nam có phần Phụ lục bao gồm các nội dung áp dụng trực tiếp một số cam kết có liên quan đến các quy phạm pháp luật của các đạo luật như: Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Luật sư năm 2006. Thứ hai, nghị quyết còn dùng để quyết định các van đề khác thuộc thâm quyền của Quốc hội. Trên thực tế, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 dé sửa đổi, bố sung một số điều của Hiến pháp năm 1992.
Nghị quyết này có hiệu lực pháp lý tương đương với Hiến pháp. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng không phải tất cả các nghị quyết của Quốc hội ban hành đều là VBQPPL mà chỉ có những nghị quyết nào chứa đựng 16 quy phạm pháp luật mới là VBQPPL. Vi dụ như Nghị quyết của Quốc hội ban hành ngày 23/12/1992 về việc tiếp tục hoàn chỉnh dự án luật sửa đổi, bỗ sung một số điều của Luật đất đai. Nội dung của Nghị định nhận định việc sửa đổi, bổ sung Luật đất đai là một yêu cầu cấp bách, nhằm thé chế hoá những quy định của Hiến pháp năm 1992, góp phan tăng cường quản lý, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các loại đất; từng bước giải quyết những tranh chấp về đất đai, bảo đảm 6n định tình hình xã hội, phát triển kinh tế, xây dựng đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Nghị quyết Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2013 đã được Quốc hội khóa XIIL, Kỳ họp thứ 4 thông qua vào ngày 08/11/2012. Nội dung trong đó tập trung vào các vấn đề tăng cường ôn định kinh tế vĩ mô; đây mạnh thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với tái co câu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Những nghị quyết trên không hề chứa đựng các quy tắc xử sự chung nên không được xem là VBQPPL. Tóm lại, từ những phân tích trên, có thể hiểu: Văn bản quy phạm pháp luật dưới luật là tất cả các văn bản quy phạm pháp luật không do Quốc hội ban hành.
Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật Kiểm tra VBQPPL dưới luật là hoạt động xem xét, đánh giá và kết luận của cơ quan nhà nước có thâm quyền về tinh hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL dưới luật nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan, người có thâm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó.