CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VIỆC CHUYỂN ĐỔI CÁC BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN THÀNH CÔNG TY CỔ PHẦN TƯ VẤN QUẢN LÝ DỰ ÁN.1 CƠ CHẾ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ LÝ LUẬN VỀ BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN(PMU).1 Đầu tư bằng vốn ngân sách Nhà nước: Đầu tư nhà nước gồm : vốn đầu tư thuộc NSNN, vốn tín dụng đầu tư và vốn đầu tư cả các DNNN. Tuy có sự tham gia của các nguồn vốn đầu tư khác, nhưng đầu tư nhà nước vẫn chiếm một vị trí quan trọng, trong những năm gần đây chiếm trên dưới một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã toàn xã hội và mức này sẽ ít thay đổi trong 5 năm tới. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội của nước ta trong giai đoạn 2001 – 2005 đạt 1.100 nghìn tỷ đồng. Trong đó, vốn NSNN chiếm 25%, tín dụng đầu tư Nhà nước chiếm 12,6%, đầu tư của DNNN 15%, khu vực tư nhân và dân cư 28,6%, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài là 16,6%, tổng vốn ODA từ năm 2001 đến 2005 là 42 nghìn tỷ đồng.
Theo đó, kế hoạch 5 năm 2001 – 2005 vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển khoảng 35 tỷ USD(kể cả 10 – 11 tỷ USD từ nguồn ODA), bình quân là 7tỷ USD/năm. Năm 2006, vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN là 81, 58 nghìn tỷ đồng(trong đó vốn ODA là 7,85 nghìn tỷ đồng) chiếm khoảng 27, 71% trong tổng số chi ngân sách nhà nước là 294,4 nghìn tỷ đồng.(xem bảng 1) Như vậy, vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN chiếm một tỷ trọng rất lớn trong tổng chi NSNN hàng năm. Nguồn vốn này phục vụ rất lớn và đóng vai trò quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Những công trình, nhà máy, kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, những công trình giao thông then chốt của nền kinh tế… với kỹ thuật hiện đại, tiên tiến đã mọc lên góp phần đảm bảo sự phát triển ổn định, vững chắc về kinh tế và - 10 - từng bước đáp ứng nhu cầu thiết yếu về đời sống xã hội, văn hóa của nhân dân, nhất là đồng bào vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn.
Đầu tư phát triển bằng vốn NSNN nhằm đầu tư vào những dự án đòi hỏi vốn đầu tư lớn, thời hạn thu hồi vốn lâu, sinh lời thấp mà trong giai đoạn đầu công nghiệp hóa đầu tư nước ngoài và đầu tư tư nhân vừa không muốn tham gia đầu tư vừa không đủ nguồn lực để đầu tư chỉ có Nhà nước mới có khả năng huy động vốn đầu tư. Đầu tư phát triển bằng vốn NSNN góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tương đối cao, sự nghiệp xóa đói giảm nghèo và cải thiện mức sống của nhân dân, kết hợp giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội, thực hiện phát triển bền vững. Đồng thời, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng - miền theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tăng đáng kể năng lực sản xuất mới, làm thay đổi bộ mặt nông thôn tạo điều kiện mạnh phát triển kinh tế - xã hội.1 : Cân đối NSNN năm 2006 và dự toán năm 2007 Cân đối ngân sách nhà nước Dự toán Ước thực hiện Dự toán STT Nội dung 2006 2006 2007 TỔNG THU NGÂN SÁCH A 245.900 NHÀ NƯỚC I Thu cân đối NSNN 237.900 1 Thu nội địa 132.800 2 Thu từ dầu thô 63.700 Thu cân đối ngân sách từ 3 40.400 hoạt động XNK 4 Thu viện trợ không hoàn lại 2.000 5 Thu quỹ dự trữ tài chính 118 II Thu chuyển nguồn 8.000 TỔNG CHI NGÂN SÁCH B 294.400 NHÀ NƯỚC I Chi cân đối NSNN 294.400 1 Chi đầu tư phát triển 81.450 2 Chi trả nợ và viện trợ 40.160 - 11 - 3 Chi thường xuyên 145.550 Chi tinh giản biên chế. lao 4 510 500 động dôi dư 5 Chi cải cách tiền lương 15.600 Hỗ trợ tài chính kinh doanh 6 8.700 xăng dầu Chi bổ sung quỹ dự trữ tài 7 100 123 100 chính 8 Dự phòng 11.040 II Chi chuyển nguồn 22.515 BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ C -48.500 NƯỚC Tỷ lệ bội chi so GDP 5,0% 5,0% 5,0% NGUỒN BÙ ĐẮP BỘI CHI D 48.500 NGÂN SÁCH 1 Vay trong nước 36.000 2 Vay ngoài nước 12.500 Đơn vị: tỉ đồng Nguồn : Bộ Tài chính 1.2 Cơ chế đầu tư và sự hình thành các ban quản lý dự án: Chủ đầu tư (CĐT) và Ban quản lý dự án (QLDA) luôn là những nội dung được đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý đầu tư xây dựng công trình (XDCT) đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước nói chung đặc biệt trong đó đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước bao gồm cả vốn ODA thuộc các ngành các địa phương hiện nay.
Thực tế quản lý ở nước ta cũng như kinh nghiệm và cách làm của thế giới theo xu hướng hội nhập vấn đề CĐT và QLDA phải được đặt trong mối quan hệ giữa CĐT - Nhà tư vấn và CĐT với Nhà thầu mà thế giới thường gọi là mối quan hệ OPC (Owner - Design Professional - Constructor) 1.1 Các vấn đề về chủ đầu tư : 1.1 Xác định chủ đầu tư: - 12 - Chủ đầu tư (hoặc Chủ sở hữu) được hiểu có thể là một cá nhân, một tổ chức, một tập đoàn, một tổ chức chính trị hoặc là bất cứ cơ quan nhà nước nào. CĐT phải có một tiêu chuẩn tối thiểu về năng lực được xác định theo luật pháp của Nhà nước để thực hiện một hợp đồng giao ước trong thời gian hiệu lực. Trên thực tế, CĐT phải có khả năng đầy đủ và toàn diện trách nhiệm pháp lý trong hợp đồng. Các trách nhiệm đó bao gồm khả năng thanh toán cho dự án, giấy tờ về quyền sở hữu bất động sản và bảo hiểm, thanh toán lãi vay và cung cấp các thông tin cơ bản có liên quan.
CĐT cũng phải có khả năng đưa ra những quyết định ràng buộc và các phê duyệt. CĐT có trách nhiệm theo hợp đồng đối với cả hai trường hợp "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà tư vấn thiết kế", "Hợp đồng giữa CĐT và Nhà thầu". Theo luật pháp hiện hành của Việt Nam thì: "CĐT XDCT là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư XDCT." và sau đó được xác định cho từng loại nguồn vốn: Vốn NSNN, vốn tín dụng đầu tư, các dự án sử dụng các vốn khác thì "CĐT là chủ sở hữu vốn hoặc là người đại diện theo quy định của pháp luật". Gần đây nhất là Nghị định 112/2006/NĐ-CP của Chính phủ đã tập trung vào việc xác định CĐT đối với các dự án sử dụng vốn NSNN như sau : ".CĐT XDCT do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án đầu tư XDCT phù hợp với quy định của Luật NSNN".
Tuy nhiên việc xác định cụ thể chủ đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn NSNN vẫn còn gặp nhiều khó khăn trở ngại.2 Những khó khăn trong việc xác định chủ đầu tư đối với dự án sử dụng vốn NSNN: Khác với vốn đầu tư của các DNNN, vốn NSNN dùng phương thức "cấp phát" vốn là chủ yếu. Nguồn vốn này được dùng đầu tư cho những dự án không có khả năng thu hồi vốn (các cơ sở hạ tầng kinh tế như: cầu cống, đường sá, đê điều, kênh mương, hồ chứa nước. và các cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện, sân vận động, nhà thi đấu. Một sự khác biệt tiếp theo so với vốn đầu tư của DNNN là cấp quyết định đầu tư (phê duyệt dự án) là các cấp quản lý nhà nước từ Thủ tướng Chính phủ đến Bộ trưởng (cấp - 13 - tương đương), Chủ tịch UBND các cấp.
Về nguyên tắc đối với vốn NSNN thì "cấp quyết định đầu tư (tức các cấp chủ quản) không kiêm nhiệm vai trò CĐT" trừ các dự án thuộc cơ sở vật chất kỹ thuật của chính mình (xây dựng trụ sở cơ quan, các dự án nâng cao năng lực quản lý của các cơ quan. Do vậy vấn đề chủ đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn NSNN là một vấn đề lớn trong đầu tư, vì theo tiến trình cải cách hành chính và đổi mới cơ chế quản lý trong nhiều năm nay, Luật xây dựng, các Nghị định của Chính Phủ cũng như các văn bản hướng dẫn có liên quan đều quán triệt nguyên tắc: "tách chức năng quản lý nhà nước(QLNN) về đầu tư và xây dựng với chức năng quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực này". Theo Luật xây dựng số 16/2003/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 16 tháng 11 năm 2003 và Nghị Định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính Phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, quy định cụ thể như sau: ¾ Một bên là các cơ quan QLNN: gồm các Bộ Xây dựng, Bộ có công trình xây dựng(CTXD) chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi, công nghiệp., UBND tỉnh – Thành phố trực thuộc TƯ trong đó có Sở Xây dựng và các Sở có CTXD chuyên ngành như giao thông, thuỷ lợi. UBND cấp huyện trong đó có các phòng, ban tương ứng thực hiện chức năng QLNN như: ban hành, trình ban hành văn bản theo thẩm quyền; hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm.
¾ Một bên là các chủ thể: CĐT - các Tổ chức tư vấn và các nhà thầu là những người trực tiếp chịu trách nhiệm về "tiến độ - chất lượng - chi phí" trong đó CĐT là người chịu trách nhiệm trực tiếp về hiệu quả đầu tư XDCT. Chính vì lẽ đó, một mặt các cơ quan quản lý nhà nước các cấp vừa thực hiện đúng chức năng và nhiệm vụ của mình là hướng dẫn, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm; mặt khác yêu cầu phải xác định được chủ đầu tư cho mỗi dự án sử dụng vốn NSNN mà hình thức các Ban quản lý dự án(PMU) tồn tại và được thừa nhận, đó là đơn vị trực tiếp quản lý sử dụng giữ vai trò - 14 - đại diện CĐT, là đơn vị có đủ năng lực làm đại diện hợp pháp của CĐT theo quy định của pháp luật. Các Ban quản lý dự án(PMU) vì những yêu cầu quản lý nêu trên, được hình thành nhằm giúp chủ đầu tư thực hiện chức năng quản lý và thực hiện dự án đầu tư. Như vậy, PMU là cơ quan thay mặt chủ đầu tư chứ không phải là chủ đầu tư, PMU không phải là một doanh nghiệp vì không hoạt động theo qui định của Luật doanh nghiệp.
Chính vì không hoạt động theo luật nào nên tổ chức của PMU tùy vào từng bộ ngành, địa phương.