Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam trải qua hơn 25 năm xây dựng và phát triển kể từ khi tái lập theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 04/01/1990 của Hội đồng Bộ trưởng. Trong suốt quá trình đó, Kho bạc Nhà nước đã khẳng định vai trò trụ cột trong công tác quản lý an toàn ngân quỹ quốc gia và kiểm soát chi ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trước bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng và yêu cầu hiện đại hóa nền tài chính công, mô hình quản lý hiện tại bộc lộ nhiều hạn chế lớn. Phạm vi kế toán Kho bạc Nhà nước hiện nay chủ yếu tập trung vào việc ghi chép, chấp hành thu chi ngân sách nhà nước, chưa bao quát toàn bộ tài sản công, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. Số liệu kế toán giữa cơ quan tài chính, cơ quan thuế, hải quan và hệ thống Kho bạc Nhà nước vẫn còn tình trạng phân tán cục bộ, thiếu sự liên kết đồng bộ.

Xuất phát từ thực tiễn đó, Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/08/2009 và Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã giao nhiệm vụ chiến lược cho Kho bạc Nhà nước: nghiên cứu, xây dựng mô hình và chính thức vận hành chức năng Tổng Kế toán nhà nước vào năm 2020. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Trần Văn Nghĩa với đề tài "Hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước đến năm 2020" tập trung giải quyết bài toán cốt lõi: xác lập cơ sở khoa học và đề xuất phương án tổ chức lại bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước nhằm thực thi hiệu quả chức năng Tổng Kế toán nhà nước.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ hệ thống Kho bạc Nhà nước 3 cấp gồm Kho bạc Nhà nước Trung ương, 63 Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh và hơn 700 Kho bạc Nhà nước cấp huyện trong giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn đặc biệt quan trọng, hướng đến mục tiêu chuẩn hóa 100% luồng thông tin tài chính công, nâng cao tính minh bạch tài sản quốc gia và giúp Chính phủ kiểm soát toàn diện nguồn lực tài chính với độ chính xác cao nhất.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý luận vững chắc về quản trị tổ chức công và kế toán công hiện đại:

  • Lý thuyết cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý: Phân tích sâu 3 mô hình tổ chức căn bản gồm cơ cấu trực tuyến, cơ cấu chức năng và cơ cấu trực tuyến - chức năng - tham mưu. Luận văn xác định cơ cấu trực tuyến - chức năng hỗn hợp là lựa chọn tối ưu cho hệ thống quản lý công quy mô lớn, giúp đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, phát huy tính chuyên môn hóa sâu nhưng vẫn duy trì sự điều hành thông suốt theo ngành dọc.
  • Lý thuyết chuyển đổi mô hình kế toán công quốc tế: Tiếp cận xu hướng dịch chuyển từ kế toán trên cơ sở tiền mặt sang kế toán trên cơ sở dồn tích theo hệ thống Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). Kế toán dồn tích cho phép ghi nhận đầy đủ tài sản, nguồn vốn và nghĩa vụ nợ của Nhà nước ngay khi phát sinh thay vì chỉ ghi nhận dòng tiền thực tế.

Khung phân tích của luận văn xoay quanh 4 khái niệm cốt lõi:

  • Tổng Kế toán nhà nước: Công cụ tổng hợp, phản ánh toàn bộ tài sản, ngân quỹ, nguồn lực tài chính và nghĩa vụ nợ của quốc gia trên phạm vi toàn quốc và từng địa bàn.
  • Kế toán tài chính nhà nước: Thu thập, xử lý và lập báo cáo tài chính nhà nước của Chính phủ và chính quyền địa phương 4 cấp ngân sách.
  • Kế toán quản trị công: Hệ thống phân tích thông tin tài chính phục vụ trực tiếp công tác điều hành, phân bổ dự toán và đánh giá hiệu quả chi tiêu công.
  • Hệ thống thông tin tích hợp (TABMIS) và Tài khoản kho bạc duy nhất (TSA): Hạ tầng kỹ thuật nền tảng để vận hành tập trung luồng tiền và dữ liệu kế toán nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp luận duy vật biện chứng với hệ thống các phương pháp nghiên cứu khoa học kinh tế chuyên sâu:

  • Nguồn dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ các báo cáo thường niên giai đoạn 2009-2014 của Ngân hàng Thế giới, văn bản pháp quy của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính (Luật Ngân sách Nhà nước 2002, Luật Kế toán 2003, Thông tư 08/2013/TT-BTC) và các kỷ yếu hội thảo khoa học chuyên đề về Tổng Kế toán nhà nước từ năm 2011 đến 2013. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua quá trình điều tra thực địa và phỏng vấn chuyên sâu.
  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Tác giả tiến hành phỏng vấn chuyên sâu với cỡ mẫu gồm 25 chuyên gia đầu ngành, lãnh đạo cấp vụ thuộc Bộ Tài chính và các cán bộ quản lý kế toán chủ chốt tại Kho bạc Nhà nước Trung ương cùng một số Kho bạc Nhà nước địa phương. Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm tiếp cận đúng những chuyên gia nắm giữ kiến thức chuyên sâu về quản lý ngân quỹ và am hiểu tường tận hệ thống TABMIS.
  • Phương pháp phân tích: Kết hợp phương pháp logic - lịch sử, thống kê mô tả và so sánh quốc tế đối chiếu kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp (mô hình Tổng cục Tài chính công), Cộng hòa Nam Phi (cơ chế phân bổ và tổng hợp báo cáo quỹ thu quốc gia trong chu kỳ 30 ngày) và Canada (quản lý hợp nhất hơn 110 đơn vị công). Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm đảm bảo các đề xuất vừa phù hợp với thể chế hành chính 4 cấp ngân sách của Việt Nam, vừa tiệm cận với chuẩn mực quản trị tài chính công tiên tiến của thế giới. Toàn bộ quá trình nghiên cứu được triển khai từ năm 2013 đến năm 2015 nhằm định hình lộ trình phát triển bộ máy đến năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực trạng tổ chức bộ máy kế toán nghiệp vụ hệ thống Kho bạc Nhà nước đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản:

  • Thứ nhất, phạm vi kế toán hiện hành chưa phản ánh toàn diện nguồn lực quốc gia. Hệ thống kế toán Kho bạc Nhà nước hiện chỉ ghi nhận dòng tiền thu chi ngân sách nhà nước qua hệ thống TABMIS. Ước tính có khoảng hơn 60% tổng giá trị tài sản công, đất đai, tài nguyên khoáng sản, vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các khoản nợ tiềm tàng chưa được theo dõi, tổng hợp thành Báo cáo tài chính nhà nước toàn quốc.
  • Thứ hai, cơ cấu tổ chức bộ máy kế toán nghiệp vụ còn thiếu tính bao quát. Tại cơ quan Kho bạc Nhà nước Trung ương, Vụ Kế toán Nhà nước đang hoạt động với 4 phòng nghiệp vụ chuyên môn gồm Phòng Chế độ kế toán, Phòng Kế toán ngân sách, Phòng Thanh toán và Phòng Tổng hợp báo cáo ngân sách. Cơ cấu này hoàn toàn thiếu vắng bộ phận chuyên trách về Tổng Kế toán nhà nước và bộ phận xử lý dữ liệu hợp nhất báo cáo tài chính toàn quốc.
  • Thứ ba, sự phân tán dữ liệu giữa các cơ quan quản lý tài chính. Dữ liệu tài chính nhà nước đang bị chia cắt cục bộ giữa 3 hệ thống thông tin độc lập: hệ thống quản lý thu thuế (TCS) của ngành Thuế, hệ thống thông quan của ngành Hải quan và hệ thống quản lý nợ (DMFAS) của Cục Quản lý nợ. Sự thiếu đồng bộ khiến số liệu thu chi ngân sách thường xuyên có độ lệch, gây khó khăn lớn cho công tác điều hành vĩ mô.
  • Thứ tư, hạn chế về năng lực nhân sự kế toán dồn tích. Qua khảo sát thực tế, ước tính khoảng 70% cán bộ kế toán viên tại hơn 700 Kho bạc Nhà nước cấp huyện chủ yếu quen thuộc với kế toán tiền mặt và kiểm soát cam kết chi đơn thuần, chưa được đào tạo bài bản về kỹ năng lập bảng cân đối tài sản và phương pháp kế toán dồn tích theo chuẩn IPSAS.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ nguyên nhân thể chế quản lý tài chính công của Việt Nam trong nhiều năm qua chỉ chú trọng đến việc lập và quyết toán dự toán ngân sách hàng năm theo dòng tiền mặt, chưa xây dựng cơ chế quản lý tổng tài sản quốc gia. Khi đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế, các nước phát triển đều thiết lập một cơ quan Tổng Kế toán độc lập hoặc hợp nhất trong cơ quan kho bạc để thu thập dữ liệu định kỳ. Đơn cử tại Nam Phi, toàn bộ các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi báo cáo tài chính 2 lần mỗi năm (bản chưa kiểm toán trước ngày 30/4 và bản đã kiểm toán trước ngày 31/10) về Tổng Kế toán để hợp nhất dữ liệu cho toàn bộ khu vực công.

Tại Canada, Văn phòng Kho bạc điều hành quy trình tổng hợp báo cáo tài chính của hơn 110 cơ quan bộ ngành và tập đoàn nhà nước theo phương pháp vốn chủ sở hữu rất linh hoạt. Tại Pháp, mô hình Tổng cục Tài chính công (DGFiP) hợp nhất cơ quan Thuế và Kho bạc đã xóa bỏ hoàn toàn rào cản phân tán dữ liệu thu chi.

Các phát hiện thực trạng này có thể được trực quan hóa thông qua Bảng đối chiếu cơ cấu tổ chức bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước hiện tại (4 bộ phận) so với mô hình mục tiêu (5 phòng chức năng chuyên biệt), kết hợp với Biểu đồ luồng tích hợp dữ liệu tài chính công từ 4 cấp ngân sách về Trung tâm xử lý dữ liệu Tổng Kế toán. Những kết quả thảo luận này khẳng định sự cần thiết cấp bách phải tái cấu trúc tổ chức bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước theo định hướng mở rộng chức năng Tổng Kế toán nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hiện thực hóa mục tiêu vận hành Tổng Kế toán nhà nước theo Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Tái cấu trúc và kiện toàn bộ máy Vụ Kế toán Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Trung ương.

    • Hành động: Tổ chức lại cơ cấu Vụ Kế toán Nhà nước thành 5 phòng chức năng chuyên trách, bao gồm: Phòng Chế độ kế toán nhà nước, Phòng Kế toán ngân sách nhà nước, Phòng Tổng Kế toán nhà nước, Phòng Thanh toán và Trung tâm xử lý dữ liệu kế toán tài chính.
    • Target metric: Hoàn thiện 100% việc sắp xếp bộ máy 5 phòng chức năng tại trung ương và chuẩn hóa phòng kế toán tại 63 Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh.
    • Timeline: Giai đoạn 2016-2018.
    • Chủ thể thực hiện: Bộ Tài chính và Ban Lãnh đạo Kho bạc Nhà nước.

  2. Xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về Tổng Kế toán nhà nước cùng Chuẩn mực kế toán công Việt Nam.

    • Hành động: Trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định về Tổng Kế toán nhà nước, đồng thời xây dựng lộ trình công bố hệ thống Chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS) hài hòa với chuẩn mực IPSAS quốc tế.
    • Target metric: Ban hành 100% các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ và quy chế phối hợp cung cấp thông tin tài chính giữa các cơ quan quản lý.
    • Timeline: Giai đoạn 2016-2017.
    • Chủ thể thực hiện: Chính phủ, Bộ Tài chính phối hợp với các Bộ, ngành liên quan.

  3. Nâng cấp hạ tầng công nghệ thông tin và xây dựng Trung tâm dữ liệu Tổng Kế toán nhà nước tập trung.

    • Hành động: Thiết lập hệ sinh thái công nghệ lấy TABMIS làm lõi kết nối tự động với hệ thống thuế điện tử (TCS), quản lý hải quan điện tử và quản lý nợ công (DMFAS).
    • Target metric: Tự động hóa hơn 90% quy trình thu thập dữ liệu kế toán từ hơn 100.000 đơn vị dự toán trên cả nước, rút ngắn thời gian lập Báo cáo tài chính nhà nước định kỳ xuống dưới 30 ngày sau khi kết thúc kỳ kế toán.
    • Timeline: Giai đoạn 2017-2019.
    • Chủ thể thực hiện: Cục Công nghệ thông tin và Vụ Kế toán Nhà nước - Kho bạc Nhà nước.

  4. Đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ kế toán viên toàn hệ thống.

    • Hành động: Xây dựng giáo trình chuẩn hóa và tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu về kế toán dồn tích, phân tích báo cáo tài chính công và kỹ năng quản trị dữ liệu lớn.
    • Target metric: 100% cán bộ lãnh đạo và kế toán viên nòng cốt tại 63 Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh và các huyện trọng điểm đạt chứng chỉ chuẩn hóa nghiệp vụ Tổng Kế toán nhà nước.
    • Timeline: Giai đoạn 2016-2020.
    • Chủ thể thực hiện: Trường Nghiệp vụ Kho bạc phối hợp với Vụ Tổ chức cán bộ - Kho bạc Nhà nước.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị tham khảo chuyên môn sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng chính trong lĩnh vực tài chính công:

  • Lãnh đạo và cán bộ quản lý hệ thống Kho bạc Nhà nước: Cung cấp mô hình tổ chức mẫu và cơ sở khoa học vững chắc để hoạch định phương án chia tách, sáp nhập, phân công quyền hạn giữa 5 phòng ban nghiệp vụ khi vận hành mô hình Tổng Kế toán nhà nước tại 63 tỉnh thành.
  • Cơ quan hoạch định chính sách thuộc Bộ Tài chính và Chính phủ: Cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ quá trình sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kế toán và soạn thảo các Nghị định hướng dẫn về lập Báo cáo tài chính nhà nước toàn quốc.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học khối ngành Kinh tế - Tài chính: Làm tài liệu tham khảo chất lượng cao về quản lý tài chính công, phương pháp luận nghiên cứu cơ cấu tổ chức bộ máy và kinh nghiệm chuyển đổi kế toán dồn tích từ các quốc gia như Pháp, Nam Phi, Canada.
  • Cán bộ kế toán tại hơn 100.000 đơn vị dự toán ngân sách và chính quyền địa phương: Giúp nắm bắt quy trình, biểu mẫu báo cáo tài chính tích hợp và chuẩn bị sẵn sàng nguồn dữ liệu đầu vào đáp ứng lộ trình hiện đại hóa kế toán nhà nước đến năm 2020.

Câu hỏi thường gặp

  • Tại sao chức năng Tổng Kế toán nhà nước lại được giao cho hệ thống Kho bạc Nhà nước thực hiện thay vì cơ quan khác? Theo Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg, Kho bạc Nhà nước là cơ quan duy nhất quản lý tập trung toàn bộ quỹ ngân sách nhà nước theo ngành dọc từ trung ương đến địa phương với mạng lưới hơn 700 đơn vị. Kho bạc Nhà nước đã vận hành thành công hệ thống lõi TABMIS, cho phép kết nối luồng tiền của 4 cấp ngân sách, tạo điều kiện thuận lợi nhất để thu thập và hợp nhất báo cáo tài chính công toàn quốc.

  • Kế toán dồn tích mang lại ưu điểm vượt trội nào so với kế toán tiền mặt truyền thống? Kế toán tiền mặt chỉ ghi nhận khi tiền thực tế vào hoặc ra khỏi quỹ, dễ làm sai lệch bức tranh tài chính khi có cam kết chi hoặc nghĩa vụ nợ chưa thanh toán. Kế toán dồn tích ghi nhận mọi tài sản, nghĩa vụ nợ và nguồn vốn ngay khi phát sinh nghiệp vụ kinh tế, giúp Chính phủ kiểm soát chính xác 100% tổng tài sản công và nợ tiềm tàng.

  • Hệ thống TABMIS đóng vai trò then chốt như thế nào trong mô hình Tổng Kế toán nhà nước? TABMIS đóng vai trò là hệ thống phần mềm lõi tích hợp toàn bộ quy trình ngân sách và kế toán công. Hệ thống này chuẩn hóa kế toán đồ thống nhất, cho phép kết nối liên thông với hơn 3 hệ thống dữ liệu chuyên ngành khác (TCS, DMFAS, ĐTTC), đảm bảo xử lý dữ liệu thu chi ngân sách của hàng chục nghìn tài khoản thanh toán một cách an toàn và chính xác.

  • Việt Nam có thể học hỏi bài học đắt giá nào từ kinh nghiệm của Pháp và Nam Phi? Bài học quan trọng nhất là phải có khung pháp lý ở cấp Luật quy định trách nhiệm lập báo cáo tài chính nhà nước của các bộ ngành. Đồng thời, cần áp dụng chu kỳ tổng hợp chuẩn mực và phương pháp mã hóa chỉ tiêu báo cáo linh hoạt như Nam Phi (báo cáo quỹ trong chu kỳ 30 ngày, gửi báo cáo kiểm toán 2 lần mỗi năm) để giảm tải cho cơ quan tổng hợp trung ương.

  • Đâu là rào cản lớn nhất khi tái cơ cấu bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước đến năm 2020? Rào cản lớn nhất nằm ở sự thiếu đồng bộ về thể chế pháp lý, cơ chế chia sẻ dữ liệu giữa cơ quan Thuế, Hải quan, Tài chính và năng lực của đội ngũ nhân sự. Khoảng 70% cán bộ kế toán cấp cơ sở cần thời gian tái đào tạo để nắm vững phương pháp kế toán dồn tích và kỹ thuật phân tích báo cáo tài chính nhà nước theo chuẩn mực mới.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý và mô hình Tổng Kế toán nhà nước trong quản trị tài chính công hiện đại.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng tổ chức bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước 3 cấp, chỉ ra sự thiếu hụt chức năng Tổng Kế toán và sự phân tán dữ liệu tài sản công trên phạm vi toàn quốc.
  • Đúc kết thành công các bài học kinh nghiệm quốc tế từ Pháp, Nam Phi và Canada để vận dụng linh hoạt vào điều kiện đặc thù của hệ thống tài chính 4 cấp ngân sách tại Việt Nam.
  • Đề xuất mô hình tái cấu trúc Vụ Kế toán Nhà nước thành 5 phòng chức năng chuyên biệt cùng lộ trình 4 bước nâng cấp công nghệ và chuẩn hóa nguồn nhân lực đến năm 2020.
  • Khẳng định công trình nghiên cứu là tài liệu tham khảo có giá trị lý luận và thực tiễn cao, đóng góp thiết thực cho công cuộc cải cách quản lý tài chính công minh bạch và bền vững.

Quá trình hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy kế toán Kho bạc Nhà nước là đòi hỏi tất yếu của tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và cán bộ tài chính hãy tích cực nghiên cứu, ứng dụng các giải pháp của luận văn nhằm thúc đẩy công cuộc hiện đại hóa hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam vững bước vào kỷ nguyên số.