Chương 1: Những vấn đề chung về quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN Chương 2: Thực trạng quản lý, kiểm soát chi NSNN qua kho bạc Nhà nước Cẩm Giàng - Hải Dương. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc nhà nước Cẩm Giàng. 5 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ, KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC 1. Một số vấn đề về ngân sách Nhà nƣớc và chi ngân sách Nhà nƣớc 1.
Khái niệm ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc. NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng (gọi chung là NSĐP). Chi ngân sách nhà nƣớc là các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy nhà nƣớc và thực hiện chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc. Chi Ngân sách nhà nƣớc là sự phối hợp giữa quá trình phân phối (quá trình phân chia kinh phí NSNN để hình thành các quỹ trƣớc khi đƣa vào sử dụng) và quá trình sử dụng (quá trình trực tiếp chi dùng các khoản tiền cấp phát từ NSNN không phải trải qua việc hình thành các quỹ trƣớc khi đƣa vào sử dụng).
Đặc điểm chi ngân sách nhà nước: - Chi NSNN gắn chặt với hoạt động của bộ máy nhà nƣớc và những nhiệm vụ chính trị, kinh tế và xã hội. Quy mô tổ chức bộ máy nhà nƣớc, khối lƣợng, phạm vi nhiệm vụ do Nhà nƣớc đảm đƣơng có quan hệ tỷ lệ thuận với tổng dự toán chi NSNN. - Các khoản chi NSNN thƣờng đƣợc xem xét tính hiệu quả ở tầm vĩ mô, tức là các khoản chi NSNN phải đƣợc xem xét một cách toàn diện và dựa vào mức độ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nƣớc đã đề ra trong từng thời kỳ. 6 - Các khoản chi NSNN thƣờng mang tính chất không bồi hoàn trực tiếp.
Đặc điểm này giúp chúng ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng, các khoản chi cho hoạt động sản xuất kinh doanh,… - Các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác nhƣ tiền lƣơng, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ. Phân loại chi ngân sách nhà nước: Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi NSNN, song tựu chung lại có thể sắp xếp theo những tiêu thức phân loại chủ yếu sau: - Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN đƣợc chia thành: chi tiêu dùng và chi đầu tƣ phát triển. - Theo tính chất các khoản chi thì chi NSNN đƣợc chia thành: chi cho y tế, chi cho giáo dục, chi phúc lợi, chi quản lý Nhà nƣớc, chi đầu tƣ kinh tế,… - Theo yếu tố thì chi NSNN đƣợc chia thành: chi đầu tƣ, chi thƣờng xuyên và chi khác.
- Theo chức năng của Nhà nƣớc thì chi NSNN đƣợc chia thành: chi nghiệp vụ và chi phát triển. - Theo tính chất pháp lý, thì chi NSNN đƣợc chia thành: các khoản chi theo luật định, các khoản chi đã đƣợc cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. Một số vấn đề chung về công tác quản lý, kiểm soát chi NSNN 1.1 Khái niệm về quản lý, kiểm soát chi NSNN Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nƣớc vận dụng các chính sách của Đảng và Pháp luật của nhà nƣớc trong quản lý NSNN, đồng thời sử dụng các công cụ và phƣơng pháp quản lý nhằm tác động đến quá trinhf sử dụng các 7 nguồn vốn của NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do nhà nƣớc đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất. Đối tƣợng quản lý chi là toàn bộ các khoản chi của Nhà nƣớc đã đƣợc bố trí trong dự toán NSNN và đƣợc cấp phát thanh toán để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Quản lý chi NSNN là hoạt động phức tạp, gắn liền với nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều địa phƣơng, tất cả các cơ quan công quyền, trong đó hệ thống KBNN là đơn vị có vai trò đặc biệt trong quản lý chi NSNN. Thực chất của hoạt động quản lý chi NSNN qua KBNN chính là quá trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Thông tƣ 79/2003/TT-BTC ngày 13/08/2003 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN: Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chi NSNN Đổi mới cơ chế tài chính đòi hỏi mọi khoản chi NSNN phải đƣợc chi tiêu một cách tiết kiệm, hiệu quả. Đây là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nƣớc.
Thực hiện tốt có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế, xã hội, chống các hiện tƣợng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Đồng thời cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến quản lý và sử dụng NSNN. 8 Các cơ chế, chính sách mặc dù đã đƣợc thƣờng xuyên sửa đổi, nhƣng chỉ quy định đƣợc các vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc, không thể bao quát hết các vấn đề phát sinh trong cuộc sống. Hơn nữa cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, các hoạt động chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp hơn.
Điều này làm cho cơ chế nhiều khi không theo kịp với sự biến động của hoạt động chi NSNN. Chẳng hạn các tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, chế độ quản lý, kiểm soát đối với lĩnh vực đầu tƣ XDCB…. Từ đó, một số đơn vị, cá nhân đã lợi dụng kẽ hở của cơ chế để trục lợi. Vì vậy phải có những cơ quan có thẩm quyền để thực hiện kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu, phát hiện và ngăn chặn kịp thời những tiêu cực của các đơn vị, đồng thời phát hiện những kẽ hở trong quản lý để kiến nghị, sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Các đơn vị sử dụng NSNN thƣờng có tƣ tƣởng tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí đƣợc cấp, nhiều đơn vị không quan tâm đến việc chấp hành đúng chế độ chi tiêu và dự toán đã đƣợc duyệt. Vì vậy cần có một bên thứ ba độc lập, khách quan có kỹ năng và địa vị pháp lý thực hiện việc kiểm tra và đƣa ra lời kết luận đối với khoản chi của đơn vị có đúng chính sách, chế độ hay không. Các khoản chi thƣờng mang tính không hoàn trả trực tiếp, tức là các đơn vị sử dụng NSNN không phải hoàn trả trực tiếp cho nhà nƣớc số kinh phí đã sử dụng, cái hoàn trả của họ là kết quả công việc. Tuy nhiên việc đánh giá kết quả công việc lại rất khó khăn.
Vì vậy phải có một cơ quan kiểm soát, kiểm tra các khoản chi NSNN, đảm bảo cho việc trả tiền của nhà nƣớc tƣơng xứng với cái mà nhà nƣớc sẽ nhận đƣợc, tức là kết quả công việc của đơn vị sử dụng NSNN. Theo kinh nghiệm của các nƣớc và khuyến nghị của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) thì việc kiểm tra, kiểm soát trực tiếp các khoản chi NSNN từ KBNN đến từng đối tƣợng cung cấp hàng hóa, dịch vụ là cần thiết, đảm bảo yêu cầu, 9 kỷ cƣơng quản lý tài chính nhà nƣớc và sử dụng vốn NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước: Công tác kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, cơ chế và chính sách kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ ràng các điều kiện, trình tự cấp phát theo hƣớng: cơ quan tài chính thực hiện cấp phát kinh phí phải căn cứ vào dự toán ngân sách năm đã đƣợc giao; về phƣơng thức thanh toán phải đảm bảo mọi khoản chi của NSNN đƣợc thanh toán, chi trả trực tiếp qua KBNN cho các đối tƣợng thụ hƣởng trên cơ sở dự toán đƣợc duyệt, đƣợc thủ trƣởng cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi và phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu hiện hành của Nhà nƣớc.
- Công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán đến cấp phát, thanh toán, hạch toán và quyết toán NSNN, có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phƣơng và các cấp ngân sách. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN phải đƣợc tiến hành hết sức thận trọng, đƣợc thực hiện dần từng bƣớc; sau mỗi bƣớc có tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình kiểm soát chi cho phù hợp tình hình thực tế. Có nhƣ vậy mới đảm bảo tăng cƣờng kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính. Mặt khác, cũng không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hƣớng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính. Đồng thời, cũng cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các 10 cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan Nhà nƣớc, các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN, trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát ngân sách, thực hiện chi đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN để tránh những trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện.