CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN GIÁM SÁT, ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC 1. NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Ở Việt Nam, đã có không ít công trình nghiên cứu dưới dạng các luận án tiến sĩ, các đề tài nghiên cứu khoa học, báo cáo khoa học tại các hội thảo khoa học, bài báo trong những tạp chí chuyên ngành, các nghiên cứu này đã đóng góp những góc nhìn ở những khía cạnh khác nhau về giám sát, đánh giá (GS, ĐG) dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) sử dụng vốn nhà nước (VNN). Song do đối tượng nghiên cứu có sự khác biệt, hoặc do hạn chế về địa lý, lịch sử và sự biến động của tình hình phát triển kinh tế xã hội (KTXH), các công trình nghiên cứu mới chỉ giải quyết được một phần liên quan đến GS, ĐG dự án ĐTXD sử dụng VNN. Do đó, nghiên cứu về GS, ĐG dự án ĐTXD sử dụng VNN là vấn đề cần thiết.
Luận án tiến sỹ Luận án “Nghiên cứu nâng cao cơ sở khoa học của việc lập và đánh giá kế hoạch xây dựng công trình” của Nguyễn Văn Cự (2008), trường Đại học Xây dựng, đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc lập và đánh giá kế hoạch tiến độ thi công xây dựng công trình [19]. Trong đó, tác giả đã đề xuất giải pháp đánh giá, so sánh và lựa chọn phương án lập kế hoạch tiến độ thi công thông qua các chỉ tiêu. Tuy nhiên, nghiên cứu chủ yếu tập trung vào tiến độ thi công xây dựng, còn các giai đoạn khác, đặc biệt giai đoạn chuẩn bị dự án và các vấn đề khác như quản lý chi phí, quản lý chất lượng của dự án chưa được đề cập. Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu này có thể được sử dụng khi nghiên cứu để xây dựng hệ chỉ tiêu trong GS, ĐG tiến độ thực hiện dự án ĐTXD.
Trong luận án “Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam” của Tạ Văn Khoái (2009), Học viện Chính trị-hành chính quốc gia Hồ Chí Minh [37], những tồn tại trong ĐTXD từ NSNN được chỉ ra đó là sự phân tán, dàn trải, sai phạm và kém hiệu quả. Luận án đã chỉ ra một số hạn chế chủ yếu của QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN đó là khuôn khổ pháp luật về quản lý dự án (QLDA) còn nhiều bất cập; cơ chế, chính sách QLDA còn hạn chế; tổ chức bộ máy LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 khiếm khuyết; năng lực cán bộ QLNN và quản trị dự án yếu; hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm toán các dự án ĐTXD từ NSNN còn nhiều bất cập, chưa phát huy được vai trò giám sát xã hội và cộng đồng. Nguyên nhân của các hạn chế này là do trình độ, kinh nghiệm của các bộ QLNN về ĐTXD còn thấp; đạo đức yếu kém; Khung pháp lí chưa hoàn thiện, còn nhiều lỗ hổng; Chưa quyết tâm đổi mới cách thức làm việc và quản lý tại các cơ quan QLNN liên quan đến ĐTXD… Các đề xuất đổi mới QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN chủ yếu mang tính chất định hướng mà chưa cụ thể như là các phương pháp, kỹ thuật hay chỉ tiêu có thể định lượng để QLDA ĐTXD sử dụng VNN. Ngoài ra, cho đến thời điểm này, hệ thống văn bản pháp luật (VBPL) đã được bổ sung, điều chỉnh nhiều.
Tuy nhiên, sự phân tích, cách thức tiếp cận của tác giả cũng cung cấp những định hướng nghiên cứu nhất định cho luận án. Luận án của tác giả Nguyễn Thị Bình (2010) “Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam”, Học viện Tài chính [3]. Luận án đã tổng kết được cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về QLNN đối với ĐTXD từ vốn NSNN nghiên cứu trong ngành giao thông vận tải. Luận án đưa ra một số phương hướng hoàn thiện QLNN đối với ĐTXD sử dụng VNN trong ngành giao thông vận tải Việt Nam những năm tới… Đặc biệt luận án đã tiến hành khảo sát trên giác độ đầu tư và xây dựng công tác định giá, quản lý giá… Với luận án “Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” [4], tác giả Nguyễn Văn Bình (2011) đã nghiên cứu thực trạng công tác thanh tra tài chính dự án ĐTXD sử dụng VNN trong giai đoạn 2001-2010, chỉ ra các hạn chế đó là: (1) Hệ thống văn bản quy phạm pháp quy về quản lý ĐTXD chưa đảm bảo tính thống nhất, còn chồng chéo, thiếu chế tài xử lý; Phân cấp chưa gắn với trách nhiệm, trình độ và năng lực, cá nhân và tổ chức được giao nhiệm có tâm lý né tránh trách nhiệm, đùn đẩy trách nhiệm; (2) Thiếu minh bạch về thông tin, cơ chế thông tin báo cáo giữa các cấp trong quản lý còn hạn chế; (3) Trong khâu chuẩn bị dự án, chủ trương đầu tư (CTĐT) và quyết định phê duyệt dự án chưa được cân nhắc, tính toán kỹ lượng, thiếu sự thẩm định có chất lượng, thiếu sự phản biện của xã hội; (4) Công tác tư vấn (khảo sát, thiết kế, đấu thầu, giám sát…) chất lượng thấp; (5) Tình trạng chỉ định thầu, cạnh tranh không lành mạnh trong đấu thầu LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 phổ biến; (6) Công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) thủ tục phức tạp, còn nhiều bất cập, mâu thuẫn và (7) Đầu tư dàn trải, bố trí vốn không đúng, chậm trễ… Tác giả đã chỉ ra các nguyên nhân của các hạn chế, như: Chưa đảm bảo tính độc lập, khách quan của hoạt động thanh tra; Năng lực của cán bộ còn hạn chế, chế độ đãi ngộ thấp, không phù hợp với đặc thù công việc; Chưa có hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về các dự án ĐTXD sử dụng VNN giúp các cơ quan QLNN, cơ quan thanh tra theo dõi, kiểm tra, đánh giá tình hình dự án một cách có hệ thống; Chưa khai thác, sử dụng hiệu quả các công cụ, phần mềm trong thanh tra tài chính dự án ĐTXD sử dụng VNN.
Nghiên cứu chủ yếu chỉ ra các hướng thanh tra về tài chính của dự án mà chưa chỉ ra các phương pháp GS, ĐG cụ thể với những kỹ thuật công cụ hữu hiệu, đây là một hướng nghiên cứu cần hoàn thiện để đảm bảo chất lượng công tác GS, ĐG dự án ĐTXD sử dụng VNN đạt hiệu quả như mong muốn. Trong luận án “Nghiên cứu một số giải pháp nâng cao chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước”, tác giả Nguyễn Minh Đức (2012), trường Đại học Xây dựng, đã phân tích và làm sáng tỏ các đặc điểm và tính chất phức tạp của dự án ĐTXD sử dụng VNN cũng như các nhân tố ảnh hưởng tới chất lượng QLDA ĐTXD sử dụng VNN [27]. Luận án đã phân tích thực trạng và chỉ ra tình trạng còn nhiều dự án ĐTXD chất lượng chưa tốt, còn xảy ra sự cố, thất thoát lãng phí (TTLP) là phổ biến. Nguyên nhân chủ yếu là: (1) Các quy định pháp luật về QLCL dự án ĐTXD còn chưa đầy đủ, đồng bộ; (2) Việc tuân thủ các quy định pháp luật còn yếu kém; (3) Năng lực của các chủ thể liên quan đến quản lý dự án ĐTXD còn yếu.
Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng, tác giả đã đề xuất các giải pháp khả thi nâng cao chất lượng QLDA ĐTXD sử dụng VNN của chủ đầu tư: (1) Vận dụng phương pháp sơ đồ mạng PERT để lập kế hoạch quản lý thực hiện dự án ĐTXD làm cơ sở lập kế hoạch đấu thầu và quản lý tiến độ thời gian thực hiện dự án; (2) Sử dụng phương pháp cho điểm của chuyên gia để đánh giá chất lượng QLDA ĐTXD; (3) Nâng cao năng lực sử dụng các công cụ QLDA trong việc theo dõi, giám sát quá trình thực hiện dự án của Ban QLDA. Các nghiên cứu trong luận án là những gợi ý quan trọng để tác giả bổ sung, xây dựng những giải pháp trong đề tài. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Luận án của tác giả Trần Thị Ngọc Hân (2012) “Hoàn thiện nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự án xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện”, Học viện Tài chính [28]. Đề tài đã hệ thống hóa một cách toàn diện và làm sáng tỏ những lý luận cơ bản, hiện đại về bản chất, nội dung, quy trình và phương pháp của kiểm toán hoạt động.
Luận án đã có những đánh giá tương đối toàn diện, cụ thể và rõ ràng về thực trạng hoạt động đầu tư cũng như nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự án ĐTXD cầu đường bằng nguồn VNN do Kiểm toán Nhà nước thực hiện. Đồng thời luận án cũng phân tích rõ những nguyên nhân chủ quan, khách quan của những hạn chế trong thực trạng nhằm làm cơ sở cho những kiến nghị hoàn thiện. Luận án đã đề xuất nhằm hoàn thiện nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự án ĐTXD cầu đường bằng nguồn VNN nhằm nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong lĩnh vực này. Đề tài đã chỉ ra thực trạng hệ thống kiểm tra, giám sát Nhà nước không đáp ứng lòng tin người dân về phòng chống tham nhũng có hiệu quả; Nhà nước chưa có cơ quan giám sát quyền lực có hiệu quả.
Cơ chế kiểm tra, giám sát ĐTXD nguồn NSNN ở Việt Nam phụ thuộc cơ chế QLNN về kinh tế: sự phân công phối hợp trong thực hiện các quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp. Đồng thời trong cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư sử dụng VNN thiếu tính hệ thống, chồng chéo chức năng nhiệm vụ, lãng phí nguồn lực, khó quy trách nhiệm khi xảy ra tiêu cực, TTLP; Hệ thống các cơ quan kiểm tra, giám sát Nhà nước không bảo đảm tính độc lập, không đủ quyền để thực hiện vai trò của mình.