Chương 1. Những vấn đề lý luận về bồi thường tài sản và pháp luật bồi thường tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất. Thực trạng pháp luật về bồi thường tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Lào Cai. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất.
7 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG TÀI SẢN VÀ PHÁP LUẬT BỒI THƢỜNG TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1. Tổng quan về bồi thƣờng tài sản gắn liền với đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất 1. Khái niệm và phân loại tài sản gắn liền với đất Nhìn chung, tài sản luôn là vấn đề trọng tâm trong các mối quan hệ xã hội cũng như các mối quan hệ pháp luật. Hiện nay, khái niệm về tài sản chưa mang tính tổng hợp, khái quát tài sản là gì mà chỉ mang tính liệt kê các loại tài sản.
Pháp luật dân sự nước ta chỉ rõ: tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Nếu căn cứ vào thời điểm hình thành tài sản, có thể chia tài sản thành hai loại: tài sản hiện có và tài sản được hình thành trong tương lai1. Việc phân loại này có ý nghĩa rất quan trọng để xác lập các giao dịch đối với các tài sản cụ thể, qua đó, đảm bảo pháp luật được áp dụng thống nhất, quyền và lợi ích các bên được đảm bảo. Đối với tài sản là bất động sản được BLDS năm định nghĩa là đất đai, nhà và các công trình xây dựng gắn liền với đất đai; còn động là những tài sản không phải là bất động sản, hay nói cách khác nó không phải là đất đai, nhà và các công trình xây dựng gắn liền với đất đai2 Căn cứ vào quy định liệt kê nêu trên, bất động sản bao gồm đất đai và những tài sản gắn liền với đất đai như: nhà, cây cối, công trình xây dựng, tài nguyên được tồn tại trên đất, gắn liền với đất và tài sản khác như nhà, công trình xây dựng là một thể thống nhất không thể tách rời.
Trong khi đó, những tài sản không thuộc bất động sản thì sẽ được coi là động sản. Tài sản có đặc tính vật lý khác nhau về việc có thể di chuyển được hay không. Điều 105 Bộ luật Dân sự 2015. Điều 107 Bộ luật Dân sự 2015.
8 các quốc gia trên thế giới đều sử dụng đặc tính vật lý này để phân loại tài sản. Cần có những quy phạm điều chỉnh với từng loại tài sản khác nhau để việc thực hiện các giao dịch với hai loai tài sản này được thực hiện một cách hiệu quả, nhất là khi giữa chúng có sự khác biệt tương đối lớn. Nghiên cứu khái niệm về tài sản gắn liền với đất không chỉ có ý nghĩa trong việc xác định tài sản đó bao gồm những loại nào thuộc diện phải liệt kê để bồi thường khi Nhà nước THĐ mà điều có ý nghĩa quan trọng hơn là tài sản đó với quy chế pháp lý nào được coi là hợp pháp để xác định đủ điều kiện để bồi thường. Theo đó, đăng ký quyền sở hữu đối với tài sản là xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới nhằm xác định một tài sản rõ ràng về mặt pháp lý, từ đó có ý nghĩa quan trọng trong việc xem xét điều kiện để bồi thường tài sản khi Nhà nước THĐ.
Đăng ký quyền sở hữu đối với tài sản là việc cơ quan có thẩm quyền sẽ ghi nhận những thông tin về tài sản như loại tài sản, diện tích, vị trí, chức năng,. vào các văn bản, hồ sơ cụ thể. Theo quy định tại Điều 106 BLDS 2015, đối với tài sản là bất động sản phải được đăng ký theo quy định của pháp luật và quá trình đăng ký phải đảm bảo tính công khai, minh bạch. Quy định đăng ký tài sản đã mở rộng phạm vi quyền sở hữu đối với tài sản của người sử dụng đất tới các quyền khác đối với tài sản.
Trong pháp luật đất đai hiện hành, việc xác lập quyền sở hữu đối với tài sản chưa thực sự rõ ràng nên chưa đảm bảo được việc thực thi thuận lợi và có hiệu quả, thậm chí là rào cản cho quá trình triển khai bồi thường khi Nhà nước THĐ. Cụ thể, dưới góc độ pháp lý, quyền sử dụng đất (QSDĐ) được xác định là tài sản hợp pháp dường như rõ ràng hơn. Theo đó, khi Nhà nước THĐ người sử dụng đất có giấy chứng nhận QSDĐ, hoặc đã có một trong các loại giấy tờ theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013, hoặc không có giấy tờ song đủ điều kiện được Nhà nước công nhận QSDĐ theo quy định tại Điều 101 Luật Đất đai 2013 thì sẽ được bồi thường. Tuy nhiên, đối với tài sản gắn liền 9 với đất là nhà ở, công trình xây dựng trên đất, tài sản khác gắn liền với đất ngoài giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, công trình xây dựng được cấp làm cơ sở để xác định đó là tài sản hợp pháp thì không còn quy định nào, cơ sở nào để xác định sự hợp pháp đối với tài sản làm căn cứ cho việc xác định bồi thường.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đối với các bất động sản là nhà ở, công trình xây dựng khácl rừng sản xuất là rừng trồng và cây lâu năm hiện đã hình thành và đang tồn tại tại thời điểm người sử dụng đất xin được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất sẽ được ghi nhận, khẳng định quyền sở hữu của chủ sở hữu tài sản trong nội dung của Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, quy định này vẫn theo lối liệt kê thông thường nên chưa phản ánh được đầy đủ hết những tài sản gắn liền với đất làm cơ sở cho việc bồi thường khi Nhà nước THĐ. Bởi, ngoài những tài sản được xác lập quyền sở hữu ở trên, còn nhiều tài sản khác được người sử dụng đất tạo lập hợp pháp trên đất nhưng không được xác lập quyền sở hữu thì cơ sở nào để nhà nước bồi thường cho người có đất bị thu hồi. Đến BLDS năm 2015 cũng chưa đưa ra cách giải thích chính thức hay cụ thể nào về khái niệm “gắn liền với đất”.
Có nhiều tranh cãi về cách hiểu như thế nào là “gắn liền với đất”, điển hình như với hoa lợi, lợi tức trên đất như cây cối, hoa màu sẽ được xác nhận là động sản hay bất động sản? Bên cạnh đó, vì điều kiện kinh tế không cho phép hoặc để thực hiện những nhu cầu ngắn hạn, người sử dụng đất có thể dựng những căn nhà tạm, làm các chuồng trại chăn nuôi nhỏ lẻ… Câu hỏi đặt ra là những căn nhà, chuồng trại này có được coi là bất động sản hay không? Do đó, cần cần một chế định quy định, giải thích rõ ràng, đầy đủ về vấn đề này. Khái niệm, đặc điểm của bồi thường tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất Thu hồi đất là một hoạt động rất phổ biến của Nhà nước khi có nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu chung của xác hôi và đã được điều chỉnh 10 bởi các văn bản luật đất đai trước đây cho đến Luật đất đai hiện hành. THĐ sẽ làm chấm dứt quá trình sử dụng đất của người sử dụng đất thông qua một quyết định hành chính - quyết định THĐ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Từ đó, THĐ có thể hiểu là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể theo quy định pháp luật đất đai.
Trong lĩnh vực đất đai nói riêng, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước THĐ vì mục tiêu chung, lợi ích chung của xã hội, cụ thể là sử dụng đất cho mục đích quốc phòng, an ninh; vì mục tiêu phát triển kinh tế, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đây là hoạt động THĐ không do lỗi của người sử dụng đất và đối với những hoạt động Nhà nước phát sinh do hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất hay vì các lý do đương nhiên, khách quan khác thì không được Nhà nước bồi thường tài sản trên đất. Ngay từ trước khi có Luật Đất đai năm 1987, thuật ngữ “bồi thường” đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật về đất đai của Việt Nam, cụ thể là trong thông tư 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ. Đến khi Luật đất đai năm 1987 có hiệu lực thi hành và tại Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng đã quy định về “đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”.
Thuật ngữ “đền bù thiệt hại” được sử dụng với ý nghĩa tương tự như thuật ngữ “bồi thường”. Tại thời điểm này, khái niệm “đền bù thiệt hại” chưa được giải thích một cách cụ thể trong các văn bản pháp lý. Tuy nhiên, có thể hiểu một cách cơ bản nhất rằng người sử dụng đất có đất bị Nhà nước thu hồi để phục vụ cho nhiệm vụ quốc gia sẽ phải chịu một số thiệt hại không so lỗi của họ gây ra. Khi đó, Nhà nước sẽ thực hiện bù đắp những thiệt hại đó một cách phù hợp và tương xứng với quyền và lợi ích mà người sử dụng đất bị THĐ đã gây dựng, đầu tư vào đất trong suốt thời gian sử dụng đất.
11 Kế thừa quy định trên, thuật ngữ “đền bù thiệt hại” tiếp được được sử dụng trong Luật đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 1998) và các Nghị định hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, trong suốt một khoảng thời gian dài, Khi Nhà nước tiến hành THĐ chỉ thực hiện việc đền bù những thiệt hại do THĐ gây ra. Trong khi đó, với những hệ quả của việc THĐ, một bộ phận người có đất bị thu hồi cần một nơi ở mới, công việc mới hoặc chịu nhiều thiệt hại khác. Thế nhưng thời điểm này Nhà nước chưa đặt ra vấn đề thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư.
Hơn nữa, thuật ngữ này dễ gây hiểu nhầm rằng người bị THĐ sẽ được đền bù toàn bộ, đầy đủ, tương xứng tất cả giá trị từ phần đất bị thu hồi.