Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quản lý nhà nước và xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật là nguyên tắc cơ bản. Nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình mới, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Tuy nhiên, hệ thống pháp luật vẫn bộc lộ khiếm khuyết, tình trạng ban hành văn bản trái pháp luật còn diễn ra ở nhiều ngành, lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực đất đai — một lĩnh vực phức tạp, nhạy cảm và tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức và doanh nghiệp.

Khóa luận tốt nghiệp "Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam hiện nay" được tác giả Phùng Minh Thủy (Trường Đại học Luật Hà Nội, chuyên ngành Xây dựng văn bản pháp luật, người hướng dẫn khoa học: TS. Lê Thị Uyên) thực hiện năm 2023 nhằm giải quyết các yêu cầu sau:

  • Mục tiêu nghiên cứu: Làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và quy định pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai; phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện từ năm 2020 đến nay nhằm chỉ ra những kết quả đạt được, bất cập, hạn chế và nguyên nhân; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác kiểm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận, khái niệm, mục đích, ý nghĩa, thẩm quyền, nguyên tắc và nội dung kiểm tra VBQPPL nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
    2. Khảo sát, thống kê và đánh giá thực tiễn hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường giai đoạn 2020–2022.
    3. Xác định các nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến những hạn chế, vướng mắc trong công tác kiểm tra văn bản.
    4. Đề xuất các nhóm giải pháp khả thi về thể chế, tổ chức bộ máy, biên chế, chất lượng cán bộ và điều kiện bảo đảm thi hành.
  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động kiểm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai từ các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành hoạt động này.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Không gian: Thẩm quyền kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương (trọng tâm là Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường) đối với văn bản do các bộ, ngành và chính quyền địa phương ban hành.
    • Thời gian: Tập trung khảo sát thực tiễn hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL lĩnh vực đất đai giai đoạn từ năm 2020 đến năm 2023.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu được xây dựng trên cơ sở các khái niệm học thuật và hệ thống văn bản pháp luật thực định của Việt Nam:

  • Khung pháp lý và khái niệm:
    • Khái niệm VBQPPL theo Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
    • Khái niệm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý VBQPPL theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ.
    • Vị trí, vai trò, chức năng quản lý nhà nước về đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường theo Nghị định số 68/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022.
    • Các quy định nội dung chuyên ngành trong Luật Đất đai năm 2013 (Điều 57 về chuyển mục đích sử dụng đất), Luật Đầu tư, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, Luật Cán bộ, công chức và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
  • Phương pháp nghiên cứu:
    • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Kết hợp lý luận với số liệu thực tế để đánh giá hiệu quả, bản chất của công tác kiểm tra VBQPPL theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường.
    • Phương pháp so sánh: Đối chiếu số liệu thống kê qua các năm (2020, 2021, 2022) để nhận định xu hướng vận động, đồng thời so sánh giữa các hình thức tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền và các hình thức xử lý văn bản.
    • Phương pháp thống kê: Tập hợp, phân loại số liệu văn bản được kiểm tra, số văn bản phát hiện sai phạm và số văn bản đã được xử lý.
    • Phương pháp sử dụng dữ liệu thứ cấp: Khai thác dữ liệu từ các Báo cáo tổng kết công tác tư pháp, Báo cáo trình Thủ tướng Chính phủ và kết luận kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai

Chương 1 làm rõ các vấn đề lý luận nền tảng và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động kiểm tra VBQPPL:

  • Khái niệm và đặc trưng: VBQPPL là văn bản chứa quy phạm pháp luật, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục. Kiểm tra VBQPPL là hoạt động "hậu kiểm" nhằm xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản, khác với hoạt động "tiền kiểm" (thẩm định, thẩm tra) và rà soát văn bản (đánh giá tính hợp lý, sự phù hợp kinh tế - xã hội).
  • Mục đích và ý nghĩa: Kiểm tra văn bản nhằm ba mục đích: phát hiện nội dung trái pháp luật; kiến nghị hình thức xử lý thích hợp đối với văn bản và cơ quan/người ban hành; góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
  • Thẩm quyền và phương thức kiểm tra:
    • Thẩm quyền: Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường kiểm tra văn bản của các bộ khác và địa phương cấp tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực đất đai; Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện kiểm tra văn bản của chính quyền cấp dưới.
    • Phương thức: Tự kiểm tra (trong nội bộ cơ quan ban hành) và kiểm tra theo thẩm quyền (kiểm soát chéo giữa các cơ quan, thực hiện theo văn bản gửi đến, theo nguồn tin phản ánh hoặc theo đoàn kiểm tra chuyên đề/địa bàn).
  • Hình thức xử lý: Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ (một phần hoặc toàn bộ), đính chính văn bản sai sót thể thức/kỹ thuật và xem xét xử lý trách nhiệm cán bộ, công chức tham mưu, ban hành.
  • Yếu tố tác động: Hoạt động kiểm tra chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi 5 yếu tố: nhận thức của lãnh đạo và cán bộ; chất lượng thể chế; cơ cấu tổ chức và biên chế pháp chế; kinh phí và điều kiện cơ sở vật chất; cơ chế phối hợp và công tác tuyên truyền pháp luật.

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai

Chương 2 phản ánh bức tranh thực tiễn thông qua việc tổng hợp số liệu kiểm tra và phân tích các vụ việc điển hình giai đoạn 2020–2022:

Tiêu chí thống kê Năm 2020 Năm 2021 Năm 2022
Số VBQPPL được Bộ Tư pháp kiểm tra 5.161 4.219 5.368
Số VBQPPL được Bộ TN&MT kiểm tra 15 35 71
Số VB trái pháp luật do Bộ Tư pháp kết luận 68 (11 VB đất đai) 80 (34 VB đất đai) 200 (40 VB đất đai)
Số VB trái pháp luật do Bộ TN&MT phát hiện 0 0 24
Số VB trái pháp luật lĩnh vực đất đai đã xử lý 11/11 34/34 40/40
Số VB trái pháp luật do Bộ TN&MT đã xử lý 0 0 0
  • Các sai phạm điển hình được phát hiện:
    • Công văn số 8865/UBND-QLĐĐ1 ngày 28/11/2017 của UBND tỉnh Quảng Ninh: Yêu cầu tạm dừng cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại huyện Vân Đồn. Cục Kiểm tra văn bản QPPL kết luận văn bản này chứa quy phạm pháp luật trái Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 và xâm phạm quyền của người sử dụng đất.
    • Quyết định số 42/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh Cao Bằng: Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất bộc lộ quy định trái luật, sau đó được thay thế bằng Quyết định số 14/2020/QĐ-UBND.
    • Quyết định số 23/2019/QĐ-UBND của UBND tỉnh Bình Định: Ban hành chính sách bồi thường, tái định cư tại Khu kinh tế Nhơn Hội có nội dung trái pháp luật, Bộ Tư pháp ra Công văn số 3977/BTP-KTrVB yêu cầu xử lý, sau đó tỉnh ban hành Quyết định số 09/2022/QĐ-UBND sửa đổi.
    • Thông tư liên tịch số 12/2016/TTLT-BTNMT-BTC: Quy định việc đo đạc xác định diện tích đất vi phạm chỉ giao cho đơn vị thuộc Sở/Phòng Tài nguyên và Môi trường thực hiện, vi phạm Luật Đầu tư và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP do hạn chế quyền hoạt động kinh doanh của các tổ chức đo đạc dịch vụ ngoài công lập.
  • Tồn tại và nguyên nhân:
    • Hạn chế: Việc kiểm tra của Bộ Tài nguyên và Môi trường còn chậm, số lượng ít; công tác xử lý chưa quyết liệt; hoàn toàn chưa áp dụng chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân, tập thể ban hành văn bản sai trái cũng như bồi thường thiệt hại thực tế.
    • Nguyên nhân khách quan: Hệ thống văn bản hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định cụ thể mức độ lỗi, quy trình xử lý kỷ luật đối với hành vi tham mưu ban hành VBQPPL trái luật; áp lực số lượng văn bản đất đai phát sinh quá lớn.
    • Nguyên nhân chủ quan: Nhân lực Vụ Pháp chế (Bộ Tài nguyên và Môi trường) mỏng, kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ; thiếu Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn bản; phương thức thu thập, tiếp nhận văn bản còn thủ công, thụ động.

Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai

Chương 3 xây dựng 4 nhóm giải pháp cụ thể:

  1. Hoàn thiện thể chế:
    • Sửa đổi Nghị định số 34/2016/NĐ-CP theo hướng tăng thẩm quyền cho cơ quan kiểm tra: cho phép cơ quan kiểm tra được quyền ra quyết định tạm đình chỉ hiệu lực văn bản trái pháp luật trong thời gian chờ cấp có thẩm quyền hủy bỏ/bãi bỏ nhằm ngăn chặn kịp thời hậu quả.
    • Ban hành quy định chi tiết về xử lý kỷ luật, trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức tham mưu, thẩm định, thẩm tra và người ký ban hành văn bản trái pháp luật; bổ sung trách nhiệm của công chức kiểm tra khi không phát hiện hoặc làm sai lệch kết quả kiểm tra.
    • Quy định thời hạn kiểm tra bắt buộc đối với từng loại văn bản cụ thể nhằm tránh dồn ứ, chậm trễ.
  2. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện và kiện toàn bộ máy:
    • Sắp xếp lại hệ thống tổ chức pháp chế ngành tài nguyên và môi trường từ trung ương (Vụ Pháp chế) đến địa phương (Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường); thiết lập đầu mối kết nối chặt chẽ và cơ chế phối hợp thường xuyên với Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp).
    • Bố trí biên chế chuyên trách, khắc phục tình trạng kiêm nhiệm gây quá tải công việc.
  3. Nâng cao năng lực đội ngũ công chức:
    • Xây dựng chương trình đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn sâu về pháp luật đất đai và kỹ năng kiểm tra văn bản; tổ chức hội thảo chuyên đề, diễn đàn trao đổi nghiệp vụ thực chất, tránh hình thức.
    • Nâng cao bản lĩnh nghề nghiệp, trách nhiệm công vụ nhằm vượt qua tâm lý e ngại, nể nang, né tránh va chạm giữa các cơ quan.
  4. Bảo đảm kinh phí và cơ sở vật chất:
    • Lập dự toán ngân sách chuyên biệt hàng năm cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản tại Vụ Pháp chế; bổ sung chế độ phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp cho cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả thực tiễn: Khóa luận đã hệ thống hóa toàn bộ bức tranh kiểm tra VBQPPL lĩnh vực đất đai giai đoạn 2020–2022, chứng minh tính hiệu quả của Bộ Tư pháp (xử lý 100% các văn bản đất đai trái pháp luật được phát hiện qua các năm: 11/11 năm 2020, 34/34 năm 2021, 40/40 năm 2022) đối lập với khoảng trống lớn trong hoạt động xử lý văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường (kiểm tra được 121 văn bản trong 3 năm, phát hiện 24 văn bản sai phạm năm 2022 nhưng chưa xử lý được văn bản nào).
  • Đóng góp học thuật và lập pháp:
    • Làm sáng tỏ vai trò "hậu kiểm" mang tính bảo hiến, bảo đảm tính thống nhất và tính hợp pháp của VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai.
    • Chỉ rõ "khoảng trống pháp lý" tại điểm giao thoa giữa Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Luật Cán bộ, công chức và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước về việc xử lý trách nhiệm cá nhân đối với người tham mưu, ban hành văn bản sai trái.
    • Đề xuất giải pháp mang tính khả thi về việc trao quyền "tạm đình chỉ văn bản" cho cơ quan kiểm tra và ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn bản.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Số liệu thống kê của Bộ Tư pháp trong báo cáo tổng kết chưa bóc tách riêng biệt tổng số lượng văn bản kiểm tra thuộc lĩnh vực đất đai mà chỉ tách được số văn bản phát hiện có nội dung trái pháp luật; văn bản chưa tiếp cận được hồ sơ xử lý nội bộ cụ thể về kỷ luật cán bộ tại các địa phương do thực tế chưa có trường hợp nào được công bố chính thức.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Nghiên cứu tác động của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Đất đai mới đối với cơ chế phối hợp liên ngành (Bộ Tư pháp - Bộ Tài nguyên và Môi trường); xây dựng khung bộ tiêu chí định lượng đo lường mức độ thiệt hại thực tế do VBQPPL trái pháp luật trong lĩnh vực đất đai gây ra cho xã hội.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên cao học ngành Luật học, chuyên ngành Xây dựng văn bản pháp luật, Luật Hành chính và Luật Đất đai.
  • Cán bộ, công chức làm công tác pháp chế tại các bộ, ngành, Sở Tư pháp, Sở Tài nguyên và Môi trường tại các địa phương.
  • Các nội dung có giá trị tham khảo cao gồm: hệ thống dẫn chứng các văn bản thực tế bị kết luận sai phạm (tại Quảng Ninh, Cao Bằng, Bình Định và văn bản liên tịch bộ); phân tích cơ chế thẩm quyền giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan ban hành; các kiến nghị hoàn thiện Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

Câu hỏi thường gặp

1. Cơ quan nào có thẩm quyền kiểm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ở cấp Trung ương?
Theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Cục Kiểm tra văn bản QPPL (giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp) có thẩm quyền kiểm tra văn bản do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành; Vụ Pháp chế (giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường) kiểm tra văn bản do các bộ khác và HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành có nội dung thuộc lĩnh vực đất đai.

2. Điểm sai phạm chính của Công văn số 8865/UBND-QLĐĐ1 của UBND tỉnh Quảng Ninh là gì?
UBND tỉnh Quảng Ninh ban hành văn bản hành chính (công văn) nhưng chứa quy phạm pháp luật với nội dung tạm dừng việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Vân Đồn, trái với Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 (vốn quy định đây là hoạt động hợp pháp có điều kiện) và làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất.

3. Thực trạng phát hiện và xử lý văn bản trái pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường từ 2020 đến 2022 diễn ra như thế nào?
Năm 2020 và 2021, Bộ Tài nguyên và Môi trường chỉ kiểm tra lần lượt 15 và 35 văn bản, không phát hiện và không xử lý được văn bản nào. Năm 2022, Bộ kiểm tra 71 văn bản, phát hiện 24 văn bản có nội dung trái pháp luật nhưng đến thời điểm khảo sát vẫn chưa xử lý được văn bản nào.

4. Vì sao trên thực tế chưa xử lý được trách nhiệm của cán bộ, công chức tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật?
Mặc dù Điều 134 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định xử lý kỷ luật, nhưng Luật Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn chưa quy định cụ thể hình thức, thủ tục kỷ luật đối với hành vi tham mưu văn bản QPPL sai trái, đồng thời Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa có cơ chế định lượng thiệt hại để truy cứu trách nhiệm bồi thường đối với hành vi này.

5. Tác giả đề xuất giải pháp đột phá nào về thẩm quyền của cơ quan kiểm tra văn bản?
Tác giả đề xuất bổ sung thẩm quyền cho phép cơ quan kiểm tra văn bản được ra quyết định tạm đình chỉ hiệu lực thi hành của văn bản trái pháp luật ngay khi phát hiện, sau đó mới kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bãi bỏ/hủy bỏ chính thức, nhằm ngăn ngừa thiệt hại thực tế phát sinh trong thời gian chờ xử lý.

Kết luận

Khóa luận của tác giả Phùng Minh Thủy là công trình nghiên cứu hệ thống và nghiêm túc về công tác kiểm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai tại Việt Nam. Thông qua việc phân tích khung pháp lý thực định và xử lý dữ liệu thực tế giai đoạn 2020–2022, tác giả đã chỉ rõ sự chênh lệch hiệu quả giữa Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường, đồng thời nhận diện chính xác các khoảng trống thể chế về xử lý trách nhiệm cán bộ. Các giải pháp được đề xuất trong khóa luận bám sát thực tiễn công tác xây dựng, rà soát và kiểm soát tính hợp pháp của hệ thống văn bản pháp luật đất đai hiện hành.