CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ PHƯỜNG 1. Ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước 1. Ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Xét theo biểu hiện bên ngoài: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Bởi vậy, trên phương diện kinh tế, có nhiều định nghĩa về NSNN khác nhau: Dưới góc độ hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi tài chính hàng năm của nhà nước do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ thực hiện. Dưới góc độ về thực thể: NSNN bao gồm các nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng.
Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Thu chi quỹ này có quan hệ ràng buộc nhau gọi là cân đối ngân sách đây là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường. Xét về bản chất kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các hoạt động thu chi Ngân sách đều phản ánh những quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội gắn với quá trình tạo lập quản lý và sử dụng quỹ NSNN. Hoạt động đó đa dạng được tiến hành trên hầu khắc các lĩnh vực và có tác động đến mọi chủ thể kinh tế xã hội.
Những quan hệ thu nộp cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước, được định lượng và nhà nước sử dụng chúng để điều tiết vĩ mô kinh tế xã hội. 6 Như vậy, trên phương diện kinh tế có thể hiểu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ chung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở luật định. Trên phương diện pháp lí, tại Điều 4 của Luật ngân sách nhà nước năm 2015 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[17]. Với các định nghĩa này, các nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản khi quan niệm về NSNN: Thứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1 năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch; Thứ ba, các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Các đặc trưng cơ bản về NSNN Từ điều trên, có thể thấy đặc trưng của ngân sách Nhà nước bao gồm: - Về cơ cấu: ngân sách Nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu, khoản chi của Nhà nước. Hình thức biểu hiện bên ngoài, ngân sách Nhà nước là một bảng liệt kê các khoản thu khoản chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và cho phép trong một khoảng thời gian nhất định. - Về mặt pháp lý: ngân sách Nhà nước phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Thẩm quyền quyết định ngân sách Nhà nước, ở hầu hết các nước là thuộc về các cơ quan đại diện (Nghị viện).
Ở Việt Nam, Quốc Hội cũng là cơ quan có thẩm quyền thông qua và phê chuẩn ngân sách. Quốc Hội 7 thảo luận và quyết định về tổng mức, cơ cấu và phân bổ ngân sách trung ương. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành. - Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, ngân sách Nhà nước dự toán và thực hiện trong một năm, năm này gọi là năm ngân sách hay năm Tài khoá.
Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. NSNN vừa là nguồn lực để nuôi sống bộ máy, vừa là công cụ hữu hiệu trong tay Nhà nước để điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Về bản chất của ngân sách Nhà nước, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách. Ngân sách nhà Ngân sách nước Trung ương Ngân sách Ngân sách địa phương cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách xã Sơ đồ 1.1: Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam Ngân sách Nhà nước Việt Nam gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). 8 Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Vai trò của NSNN Ngân sách nhà nước được xem là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và đóng vai trò không thể thiếu đối với nước ta.
Ngân sách nha nước thể hiện vai trò ở một số nội dung cơ bản sau: Kích thích tăng trưởng kinh tế: - Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng và đầu tư cho các ngành kinh tế trọng điểm mũi nhọn. - Ngân sách nhà nướchỗ trợ cho sự phát triển của doanh nghiệp trong trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới hợp lí hơn. - Ngân sách nhà nước còn có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp để giúp cho các doanh nghiệp mở rộng qui mô sản xuất góp phần làm cho nền kinh tế nước ta tăng trưởng và phát triển. - Nhờ ngân sách ta có thể tranh thủ các nguồn vay trong và ngoài nước để tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế nhằm thỏa mãn cho nhu cầu đầu tư phát triển.
Điều tiết thị trường giá cả và chống lạm phát. - Để đảm bảo lợi ích của người sản xuất và người tiêu dùng Nhà nước sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của Ngân sách Nhà nước dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ Nhà nước về hàng hóa và dự trữ tài chính.Trong quá trình điều chỉnh thị trường NSNN còn tác động đến sự hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiểm soát lạm phát. - Khi có lạm phát: Nhà nước rút tiền vào Ngân hàng bằng cách tăng lãi suất tiền gửi ngân hàng. 9 - Để chống lạm phát Nhà nước áp dụng các biện pháp: giải quyết cân đối NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia trên thị trường vốn với tư cách là người mua và bán chứng khoán.
Điều tiết thu nhập dân cư để góp phần thực hiện công bằng xã hội. Với sự phân hóa kinh tế xã hội hiện nay, Nhà nước cần phải có chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. Ngân sách Nhà nước là một công cụ tài chính hữu hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập của dân cư trên phạm vi toàn xã hội ở cả hai mặt thu và chi bằng việc áp dụng thuế trực thu, thuế gián thu, chi phúc lợi công cộng, chi trợ cấp với bộ phận dân cư nằm trong diện thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước. Phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền nhà nước Địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; Quản hệ về quản lý chu trình ngân sách. Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần làm rõ những câu hỏi sau: Cơ quan Nhà nước cấp nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào? Về nguyên tắc những chế độ nếu đã do trung ương quy định thì các cấp chính quyền địa phương tuyệt đối không được tự tiện điều chỉnh hoặc vi phạm. Ngược lại, trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của họ. 10 Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách.
Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm hài lòng các cấp chính quyền địa phương.